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我國(guó)政府信息化的過(guò)去、現(xiàn)在與未來(lái)
我國(guó)政府信息化的過(guò)去、現(xiàn)在與未來(lái)
近半年多談?wù)摗罢暇W(wǎng)”、“電子政府”的時(shí)尚在各種媒體上風(fēng)靡起來(lái)，人們不禁會(huì)問(wèn)，這同政府信息化有何聯(lián)系和區(qū)別。其實(shí)，政府上網(wǎng)或電子政府只是政府信息化的部分內(nèi)容或特定目標(biāo)，只有把它們置于政府信息化的整個(gè)框架范圍內(nèi)和總體規(guī)劃指導(dǎo)下加以推進(jìn)，才能收到更大的預(yù)期效果。那么什么是政府信息化呢？政府信息化就是通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)在政府管理中的應(yīng)用、普及，以及政府需要的和擁有的信息資源的開發(fā)和管理，來(lái)提高政府的工作效率、決策質(zhì)量、調(diào)控能力、廉潔程度，節(jié)約政府開支，改進(jìn)政府的組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程和工作方式，以密切與民眾的聯(lián)系和達(dá)到更好地為民眾服務(wù)(包括信息服務(wù))的目的。這是一個(gè)逐步前進(jìn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，從理論上說(shuō)，就是工業(yè)時(shí)代的政府(即傳統(tǒng)政府)向信息時(shí)代的政府(即現(xiàn)代政府)演變的過(guò)程。
(一)我國(guó)政府早在80年代就已開始重視政府信息系統(tǒng)的建設(shè)
在政府管理中應(yīng)用電子計(jì)算機(jī)，起步于“六五”計(jì)劃。當(dāng)時(shí)，國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部等中央政府部門建立計(jì)算中心，進(jìn)行電子數(shù)據(jù)處理。至“七五”時(shí)期，政府管理計(jì)算機(jī)化有了大的發(fā)展。我國(guó)建設(shè)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)等十多個(gè)信息系統(tǒng)，43個(gè)部委局成立了信息中心，中央政府安裝的大中型計(jì)算機(jī)達(dá)1300多臺(tái)，終端有3萬(wàn)多個(gè)，微機(jī)超過(guò)5萬(wàn)臺(tái)，數(shù)據(jù)庫(kù)約170多個(gè)，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展部從1987年開始援助我國(guó)，向國(guó)家經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓，并為其培訓(xùn)人員，使我國(guó)中央和省市的部分政府在信息系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)管理方面的技術(shù)水平和人員素質(zhì)有較大提高。
90年代初我國(guó)啟動(dòng)與實(shí)施了以“三金”工程為代表的“金字”系列信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工程，并從1994年起連通國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)。這個(gè)時(shí)期不僅重視數(shù)據(jù)通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，而且強(qiáng)調(diào)信息資源網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重要性。如果說(shuō)80年代中期我國(guó)政府信息化是以管理信息系統(tǒng)和辦公自動(dòng)化以及這兩者相互結(jié)合為特征的，那么90年代上半期則是以信息基礎(chǔ)設(shè)施和信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)以及網(wǎng)絡(luò)互連為特征的，這為90年代末的“政府上網(wǎng)”作了準(zhǔn)備。
中國(guó)信息協(xié)會(huì)與國(guó)家信息中心曾在1996年6月間于北京召開過(guò)由聯(lián)合國(guó)發(fā)展支持與管理服務(wù)部主辦的聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署協(xié)辦的“政府與公共管理先進(jìn)信息技術(shù)國(guó)際研討會(huì)”。這次會(huì)議就是來(lái)自亞洲和非洲的十多個(gè)發(fā)展中國(guó)家的代表相互交流政府信息化經(jīng)驗(yàn)、學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家在政府公共管理中應(yīng)用先進(jìn)信息技術(shù)以發(fā)揮“后發(fā)效應(yīng)”的一次盛會(huì)。
(二)隨著國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)在我國(guó)應(yīng)用的普及，以及我國(guó)網(wǎng)絡(luò)用戶的迅猛增加，作為政府信息化重要一環(huán)的“政府上網(wǎng)”勢(shì)在必行。
一方面，國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)展與信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的成熟，為政府上網(wǎng)提供了技術(shù)保障。另一方面，政府信息需求激增，這種需求在廣度、深度、速度、系統(tǒng)性和綜合性等方面都發(fā)生了重大變化，政府與外界尤其是社會(huì)民眾溝通信息的必要性空前強(qiáng)化，這一切使政府上網(wǎng)產(chǎn)生了巨大的需求動(dòng)力。信息產(chǎn)業(yè)部吳基傳部長(zhǎng)在第31屆世界電信日的紀(jì)念會(huì)上宣布，我國(guó)政府上網(wǎng)工程主網(wǎng)站已正式開通。該主網(wǎng)站包括國(guó)務(wù)院17個(gè)部委局的網(wǎng)站。吳基傳認(rèn)為，政府上網(wǎng)能促進(jìn)政府部門與社會(huì)各界的溝通，將有利于降低辦公費(fèi)用、提高政府工作效率和透明度。
政府上網(wǎng)工程啟動(dòng)前，我國(guó)政府類域名至1998年10月底只有815個(gè)，僅占全部域名的5%。政府站點(diǎn)建設(shè)需要有效的組織和規(guī)劃。網(wǎng)頁(yè)制作應(yīng)精心設(shè)計(jì)。否則，可能有損于政府的形象。但政府上網(wǎng)不僅僅是設(shè)立網(wǎng)站、制作網(wǎng)頁(yè)的問(wèn)題，更重要的內(nèi)容在于把可公開的政府信息放到網(wǎng)上去，供社會(huì)了解和使用，而政府部門及其工作人員也要從網(wǎng)上去獲取信息，包括政府內(nèi)部的和政府外部的信息，特別是要在網(wǎng)上辦理各種政府事務(wù)，包括與企業(yè)、公眾互動(dòng)的有關(guān)注冊(cè)登記、納稅領(lǐng)錢等業(yè)務(wù)。網(wǎng)站設(shè)立后，這些工作長(zhǎng)期跟不上，也有損于政府的聲譽(yù)。所以，對(duì)政府上網(wǎng)這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須有政府主管部門的主持和電信部門、信息部門以及社會(huì)各界的參與、合作。
政府上網(wǎng)工程的實(shí)施，無(wú)疑會(huì)給電信企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)、國(guó)內(nèi)外信息技術(shù)與信息服務(wù)的廠商，帶來(lái)巨大的商機(jī)。按中央政府和地方政府將建設(shè)的2000個(gè)政府網(wǎng)站計(jì)算，若每個(gè)網(wǎng)站的建設(shè)費(fèi)為10萬(wàn)元，每個(gè)網(wǎng)站每年運(yùn)行費(fèi)為2萬(wàn)元，這就需要2億多投資和一年4000萬(wàn)開支。把這塊“餅”做大了，有利于促進(jìn)信息市場(chǎng)的繁榮和信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是，在保護(hù)廠商積極性的同時(shí)，切忌由于過(guò)度炒作而產(chǎn)生輿論誤導(dǎo)，以致影響政府上網(wǎng)的健康發(fā)展。
誰(shuí)上網(wǎng)，誰(shuí)付錢。這是天經(jīng)地義的事情。只要上網(wǎng)成本低而效益好，誰(shuí)都會(huì)愿意支付這筆錢的。然而，當(dāng)前的情況是：上網(wǎng)速度慢、費(fèi)用高，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行成本中通信費(fèi)用所占比重就高達(dá)60%～80%，使用戶有錢建網(wǎng)但無(wú)錢用網(wǎng)。中國(guó)電信承諾，對(duì)政府上網(wǎng)實(shí)行優(yōu)惠。這將成為政府上網(wǎng)的一大推動(dòng)力量。但政府是否上網(wǎng)，需由政府根據(jù)客觀需要和主觀條件自行決定，且不同的政府部門應(yīng)視其具體情況而定。
三年前，我在“政府與公共管理先進(jìn)信息技術(shù)”國(guó)際會(huì)議的國(guó)別報(bào)告《中國(guó)在政府管理中促進(jìn)信息技術(shù)應(yīng)用的戰(zhàn)略與政策》中，曾對(duì)我國(guó)政府信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行過(guò)總結(jié)，指出主要經(jīng)驗(yàn)有：“1.從實(shí)際出發(fā)，與國(guó)情國(guó)力相結(jié)合，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，采取適當(dāng)超前的發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)有中國(guó)特色的信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)。2.高層領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，正確的信息產(chǎn)業(yè)政策，以及強(qiáng)有力的推進(jìn)體制。3.要有統(tǒng)一規(guī)劃和總體設(shè)計(jì)，以及跨部門、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)。4.需求導(dǎo)向，用戶驅(qū)動(dòng)，努力提高用戶的素質(zhì)。5.政府的經(jīng)濟(jì)管理和行政管理要規(guī)范化、合理化、科學(xué)化，管理的信息流要同業(yè)務(wù)流相統(tǒng)一和結(jié)合主要教訓(xùn)則有：“1.重硬輕軟，即重視信息設(shè)備的采購(gòu)和添置而忽視信息資源的開發(fā)和利用。2.重建設(shè)輕維護(hù)，即對(duì)信息系統(tǒng)的一次性投入有錢，而經(jīng)濟(jì)性維護(hù)沒(méi)錢，建成后難以正常運(yùn)行。3.各自獨(dú)立的信息系統(tǒng)之間缺乏必要的信息交流與合作聯(lián)網(wǎng)”。
上述十條經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)當(dāng)前政府上網(wǎng)及其工程建設(shè)仍有一定參考價(jià)值。例如，要從實(shí)際出發(fā)，不刮風(fēng)；要爭(zhēng)取高層領(lǐng)導(dǎo)的支持，建立強(qiáng)有力的推進(jìn)機(jī)制；要統(tǒng)一規(guī)劃、總體設(shè)計(jì)，進(jìn)行跨部門和地區(qū)的協(xié)調(diào)；要使政府管理行為規(guī)范化、合理化；要克服重硬輕軟，重視政府信息資源的開發(fā)和公開；要重視建網(wǎng)更要重視更新維護(hù)；要強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府之間和同級(jí)政府各部門之間的信息交流與信息共享等等。
我在該報(bào)告中還分析了我國(guó)應(yīng)用信息技術(shù)改進(jìn)政府管理所面臨的問(wèn)題與困難，指出主要問(wèn)題有：“1.政府機(jī)構(gòu)變動(dòng)較大，政府職能尚在轉(zhuǎn)變。2.政府工作人員亟需增強(qiáng)信息意識(shí)與提高信息技能。3.信息法規(guī)環(huán)境不夠良好�！敝饕�
難有二：“一是資金短缺，投入不足；二是人才奇缺，影響發(fā)展�！�
上述分析對(duì)現(xiàn)階段政府上網(wǎng)遇到的問(wèn)題和困難也有一定的適用性。雖然國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)完成，而地方政府的機(jī)構(gòu)改革即將開始，政府上網(wǎng)不能不考慮這一因素。政府上網(wǎng)涉及政府信息資源管理及其法規(guī)問(wèn)題，沒(méi)有必要的法規(guī)與健全的管理，很可能會(huì)造成混亂。該上網(wǎng)的信息沒(méi)有上網(wǎng)，不該上網(wǎng)的信息卻通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳播出去了。據(jù)介紹，美國(guó)聯(lián)邦政府的信息收集工作量近幾年已達(dá)到每年70億小時(shí)(約350萬(wàn)人年)，美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府在信息技術(shù)方面的開支每年預(yù)算約1200億美元(約1萬(wàn)億人民幣)。我國(guó)政府的信息工作量與信息技術(shù)應(yīng)用的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上美國(guó)政府，但也是很可觀的，而且還在急劇增加。因此，亟需研究政府信息化建設(shè)(包括政府上網(wǎng)工程)的投融資方式改革問(wèn)題，多渠道、多方式、多元化集資，并加強(qiáng)資金使用責(zé)任制，提高資金利用效益，把有限的資金用到重點(diǎn)工程項(xiàng)目上去。
(三)政府信息化還有很長(zhǎng)的路程要走
政府信息化的每個(gè)階段、每項(xiàng)工作都必須講究實(shí)效，不擺花架子，瞄準(zhǔn)這樣一個(gè)目標(biāo)，即為提高政府工作的效率和質(zhì)量、發(fā)揮我國(guó)政府在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用服務(wù)。我曾在1997年9月3日山東省政府系統(tǒng)計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)動(dòng)員大會(huì)上的報(bào)告中指出，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一般作用包括建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、改進(jìn)金融環(huán)境、建立和完善社會(huì)保障體系、防止環(huán)境惡化和美化環(huán)境、制訂和完善各種規(guī)章制度等，而我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國(guó)家，其政府對(duì)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特殊作用還有：建立市場(chǎng)體系并使其有效地發(fā)揮作用，改進(jìn)信息系統(tǒng)并使其能保證客觀環(huán)境迅速變化時(shí)所需的信息服務(wù)，幫助企業(yè)參加全球競(jìng)爭(zhēng)和更好地為企業(yè)提供必要的服務(wù)。
各地政府信息化的發(fā)展很不平衡，東部沿海城市的政府上網(wǎng)領(lǐng)先內(nèi)地城市，甚至還在國(guó)外建立鏡象網(wǎng)站。但即使如此，也不宜過(guò)早地宣布“電子政府”行將建成。因?yàn)殡娮诱泻芏鄡?nèi)涵，不僅僅限于電子信息交流、電子數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、電子公文處理，還包括電子采購(gòu)與招標(biāo)，電子福利支付，電子身份認(rèn)證等等。
根據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部高級(jí)顧問(wèn)周宏仁博士的介紹，國(guó)際上政府信息化在各種層次管理信息系統(tǒng)基本完成的基礎(chǔ)上，主要往以下五個(gè)方向發(fā)展：政府信息服務(wù)、電子商業(yè)用于政府、電子化的政府服務(wù)促進(jìn)公眾參與政府決策、政府機(jī)構(gòu)再造。今年年初我在接待《中國(guó)計(jì)算機(jī)報(bào)》一位記者的采訪時(shí)，談到政府上網(wǎng)與政府信息化的聯(lián)系與區(qū)別時(shí)，也曾講到，政府信息化的內(nèi)容不僅有政府的信息服務(wù)、百姓參與政府決策，而且還有政府的電子貿(mào)易、政府的電子化服務(wù)，以及政府部門重構(gòu)。需要強(qiáng)調(diào)的是，利用信息技術(shù)重建政府機(jī)構(gòu)是世界各發(fā)達(dá)國(guó)家普遍關(guān)注的問(wèn)題，也是聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部長(zhǎng)期以來(lái)試圖幫助發(fā)展中國(guó)家政府要解決的問(wèn)題。但這個(gè)問(wèn)題在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家并不那么容易解決，因?yàn)閺母鞣矫媲闆r看，許多條件還不成熟，尤其是政府高層領(lǐng)導(dǎo)的信息意識(shí)有待提高，否則，還可能產(chǎn)生抵觸情緒，被誤解為要更換現(xiàn)行政府的部分成員。
為切實(shí)推進(jìn)政府信息化，首先需要提高政府公務(wù)員的信息意識(shí)和信息能力，同時(shí)，還應(yīng)結(jié)合政府的重點(diǎn)工作，逐步推進(jìn)政府信息化。不能急于求成，但要堅(jiān)持不懈，緊密地與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化的其他方面相互協(xié)調(diào)、配合。(完)
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