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突破電子政務(wù)中互聯(lián)互通
“以信息化帶動(dòng)工業(yè)化”的背后是各地政府及部門(mén)的電子政務(wù)熱。要實(shí)現(xiàn)真正意義上的電子政務(wù)，達(dá)到信息完全共享和交換，必須解決橫亙?cè)诓块T(mén)之間的互聯(lián)互通問(wèn)題。
互聯(lián)互通分為兩個(gè)方面：橫向的互聯(lián)互通和縱向的互聯(lián)互通。橫向的互聯(lián)互通指同一級(jí)別的不同政府，或同一政府下不同的政府部門(mén)之間的信息共享；縱向的互聯(lián)互通指本級(jí)政府和下級(jí)政府之間的，或同一系統(tǒng)內(nèi)的上下級(jí)之間的信息共享，例如全國(guó)工商系統(tǒng)的互聯(lián)互通問(wèn)題。
互聯(lián)互通的普遍性
就目前狀況來(lái)看，我國(guó)“普遍存在著縱強(qiáng)橫弱的現(xiàn)象——所謂縱強(qiáng)就是部門(mén)的系統(tǒng)做得比較強(qiáng)，而橫向的互聯(lián)互通存在著局部的信息孤島”(劉鶴，2002)。根據(jù)賽迪CCID2002年2月的報(bào)告，中國(guó)300億電子政務(wù)投資絕大部分在縱向垂直領(lǐng)域。<電子政務(wù)的最終目的是信息能夠跨時(shí)間、空間和部門(mén)而流通，做到政務(wù)公開(kāi)，增加政府透明程度，建成一個(gè)精簡(jiǎn)、高效、廉潔、公平的政府運(yùn)作模式。如果不能互聯(lián)互通，再多再好的電子政務(wù)項(xiàng)目也形同虛設(shè)。這方面的例子與教訓(xùn)在我國(guó)實(shí)施互聯(lián)互通中不乏少數(shù)，1993年就開(kāi)始實(shí)施的金關(guān)工程就是很典型的一例。而互聯(lián)互通問(wèn)題并非只存在于金關(guān)工程中，四大國(guó)有商業(yè)銀行發(fā)行的銀行卡10多年來(lái)一直不能實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，引起消費(fèi)者、媒體和企業(yè)的廣泛批評(píng)，很早以來(lái)中央銀行就著手解決，并成立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)落實(shí)，直到2002年初成立了中國(guó)銀聯(lián)股份有限公司，嘗試著真正打破各個(gè)銀行間的信息阻隔，互聯(lián)互通問(wèn)題才得以初步解決(硅谷動(dòng)力網(wǎng)《金字號(hào)工程大盤(pán)點(diǎn)》，2002/7/26)。其他金字工程(如金衛(wèi)工程、金審工程)也不同程度存在著互聯(lián)容易互通難的問(wèn)題。至于電信行業(yè)的互聯(lián)互通問(wèn)題更是糾纏至今，雖然各電信運(yùn)營(yíng)商之間的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通在心不甘情不愿的情況下實(shí)現(xiàn)了，但互通的質(zhì)量和費(fèi)用結(jié)算仍舊是個(gè)不解的結(jié)。因此，要想電子政務(wù)工程效益得到真正的發(fā)揮和成熟的發(fā)展，重要的就是要分析、解決互聯(lián)互通問(wèn)題。
互聯(lián)互通的瓶頸
要把政府之間、上下左右之間獨(dú)立的系統(tǒng)連接起來(lái)，并不是一件容易的事情。首先，系統(tǒng)上馬之前，原本就沒(méi)有一個(gè)整體協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略方案，沒(méi)有考慮到技術(shù)上的兼容性，也沒(méi)有考慮軟件的通用程度。往往是同一個(gè)數(shù)據(jù)，不同的政府部門(mén)會(huì)用不同的編碼去描述，數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)的分類(lèi)和功能也不盡相同，有些連基本的應(yīng)用平臺(tái)和環(huán)境都不統(tǒng)一。但技術(shù)問(wèn)題并不是不可跨越的。不少政府部門(mén)過(guò)分夸大技術(shù)上的客觀原因，成為抵制互聯(lián)互通的借口。實(shí)際上，更多的困擾往往是在技術(shù)問(wèn)題得到解決之后，互聯(lián)互通仍然可望而不可及。比如在金關(guān)工程中，雖然投了大量的錢(qián)，解決了數(shù)據(jù)庫(kù)相接、信息編碼等技術(shù)問(wèn)題，但信息仍不能有效流通。所以說(shuō)，技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)是阻礙互聯(lián)互通的一個(gè)原因，但絕對(duì)不是最根本的原因。到底什么是導(dǎo)致互聯(lián)互通不成功的真正原因？研究表明，比技術(shù)更重要的是體制原因。首先是由于信息尋租，即政府部門(mén)利用行政管制和法律等手段來(lái)人為限制信息自由流動(dòng)以維護(hù)其既得利益。尋租不是一個(gè)新的概念，但利用信息尋租甚至信息化的手段尋租則是一個(gè)新的現(xiàn)象。導(dǎo)致信息尋租的主要原因是傳統(tǒng)政務(wù)體制里的弊端，即政府權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)利利益化、獲利途徑審批化。在我國(guó)傳統(tǒng)政務(wù)體制下，政府根據(jù)職能和權(quán)力，劃分成條塊分割的部門(mén)結(jié)構(gòu)，他們獨(dú)占的大量信息往往成為政府部門(mén)尋租的基本資源與來(lái)源，而信息的共享會(huì)導(dǎo)致租金的流失或減少，削減原來(lái)部門(mén)的經(jīng)濟(jì)利益。例如，房地產(chǎn)交易中，土地出讓方式缺乏公開(kāi)透明度，國(guó)土管理部門(mén)可以獲得租金，導(dǎo)致房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中的營(yíng)私舞弊和黑幕交易。權(quán)力的部門(mén)分割和部門(mén)的尋租利益，必然阻礙了信息共享。因?yàn)楣蚕韺?dǎo)致成本降低，為用戶(hù)帶來(lái)便利的同時(shí)也意味著部門(mén)原有尋租機(jī)會(huì)降低；與此同時(shí)，權(quán)力從一個(gè)部門(mén)轉(zhuǎn)移到其他部門(mén)(power shift)，意味著租金也隨之轉(zhuǎn)移到別的部門(mén)，勢(shì)必導(dǎo)致本部門(mén)租金的弱化、甚至瓦解。即便信息共享帶來(lái)總體利益最大化，但共享部門(mén)之間要么沒(méi)有激勵(lì)進(jìn)行利益補(bǔ)償，要么利益補(bǔ)償?shù)某杀緳C(jī)制太高，因?yàn)樾畔①Y源往往比實(shí)物資源更難以估價(jià)。更何況長(zhǎng)期以來(lái)審批經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性、不透明性，使得政府工作流程很難真正優(yōu)化，更無(wú)法借助互聯(lián)網(wǎng)達(dá)成資源共享。<假如說(shuō)原來(lái)網(wǎng)下依靠人工手段要實(shí)現(xiàn)政府的信息共享成本太高，那么通過(guò)網(wǎng)絡(luò)共享信息的邊際成本已經(jīng)越來(lái)越低(僅有一些維護(hù)成本)，但為什么信息依然無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享？一大障礙就在部門(mén)分割的信息尋租。其次是來(lái)自于官員自身的政治激勵(lì)。中國(guó)政府官員的選拔體制是典型的錦標(biāo)賽模型(tournament model)，錦標(biāo)賽模型是一種橫向相對(duì)業(yè)績(jī)比較的激勵(lì)形式，每個(gè)代理人所得只依賴(lài)于他在所有人中的排名，而與他的絕對(duì)表現(xiàn)無(wú)關(guān)。在這種模型下，第一名會(huì)獲得巨大獎(jiǎng)品，而第二名的所得會(huì)與第一名相差很遠(yuǎn)，這樣就加劇了代理人之間的競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度，代理人之間的合作可能性很小。自上而下的官員選拔機(jī)制，就是這種錦標(biāo)賽模型。眾多同級(jí)政府官員競(jìng)爭(zhēng)一個(gè)崗位，這種“你上則我不能上” 的選拔規(guī)則使同級(jí)政府官員之間處于零和博弈，其最優(yōu)解是導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之間無(wú)法形成自愿合作。這中間還涉及到一個(gè)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。電子政務(wù)所涉及的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和政務(wù)重組均是不確定性很大的事物，甚至包括政策預(yù)期的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)官員不知道電子政務(wù)政策長(zhǎng)期走向如何的時(shí)候，他選擇靜觀其變。中國(guó)政府官員奉行一條法則“多做多犯錯(cuò)，少做少犯錯(cuò)，不做不犯錯(cuò)”。如果他預(yù)期電子政務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)很大的話，做好是一個(gè)業(yè)績(jī)，但做不好就有可能是官位的丟失，最優(yōu)解就是保住當(dāng)前。中國(guó)特殊性質(zhì)的政治激勵(lì)背后受“官本位”意識(shí)的強(qiáng)勢(shì)支撐，這也是導(dǎo)致官員選拔體制呈現(xiàn)錦標(biāo)賽博弈模型的重要原因。互聯(lián)互通不僅僅指政治系統(tǒng)內(nèi)部能夠達(dá)成互聯(lián)互通，更包括政府與公眾之間達(dá)成互聯(lián)互通。中國(guó)的現(xiàn)狀是政府和相當(dāng)程度的公共權(quán)力機(jī)關(guān)不能主動(dòng)與公共服務(wù)對(duì)象達(dá)成切實(shí)的互聯(lián)互通，剖析原因就在于政府長(zhǎng)期缺乏、不再保有或者說(shuō)從未保持過(guò)對(duì)公眾的敬畏、對(duì)公共服務(wù)對(duì)象權(quán)利和利益的敬畏；如果各級(jí)政府、公共權(quán)力機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)公民利益和服務(wù)需求的最基本的敬畏，就不用再奢談“以民為本”、“人民機(jī)關(guān)為人民”等等政治承諾了。
互聯(lián)互通的解決方案
針對(duì)電子政務(wù)中的信息尋租和政治激勵(lì)這兩個(gè)瓶頸，我們分別提出了過(guò)渡性解決方案和長(zhǎng)遠(yuǎn)性解決方案。
過(guò)渡性解決方案
1、建立信息資源利益補(bǔ)償機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)的政府部門(mén)掌握著全體社會(huì)信息資源的80%(其中包括3000多個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù))。這些信息資源又分別屬于不同的部門(mén)控制和利用，沒(méi)有相關(guān)的信息資源歸屬、收集、管理、使用和費(fèi)用預(yù)算的法律機(jī)制。信息資源歸屬不明確，各部門(mén)把自己掌握的信息資源當(dāng)作尋求政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的籌碼，形成了信息壟斷。在相關(guān)的法律法規(guī)沒(méi)有出臺(tái)之前，各部門(mén)是不會(huì)主動(dòng)放棄原來(lái)既得的信息租金的。必須尋求一種過(guò)渡性的解決辦法——建立一個(gè)利益補(bǔ)償機(jī)制，讓使用信息的部門(mén)以某種形式對(duì)提供信息的部門(mén)給與一定的補(bǔ)償。
2、上級(jí)主管部門(mén)協(xié)調(diào)利益沖突。電子政務(wù)最后的結(jié)果可能導(dǎo)致某些部門(mén)的職能轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，失去的利益無(wú)法補(bǔ)償，也不應(yīng)該補(bǔ)償，這時(shí)需要上級(jí)主管部門(mén)出面進(jìn)行協(xié)調(diào)和
再分配。
3、績(jī)效考核，把電子政務(wù)尤其是互聯(lián)互通納入官員績(jī)效考核。對(duì)于政府官員而言，職位升遷是最重要的激勵(lì)因素，政治利益先于經(jīng)濟(jì)利益，也是其他利益的最重要的來(lái)源。所以把電子政務(wù)建設(shè)的效能效益，互聯(lián)互通的合作態(tài)度和貢獻(xiàn)與官員的考核機(jī)制結(jié)合起來(lái)，讓官員認(rèn)識(shí)到互聯(lián)互通和個(gè)人的政治前途緊密相關(guān)，他們就不會(huì)表面上支持電子政務(wù)，實(shí)際上抵制互聯(lián)互通。
4、出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)，通過(guò)法律約束和引導(dǎo)政府部門(mén)�，F(xiàn)在全國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的互聯(lián)互通領(lǐng)域的法規(guī)，則可以先在各地或根據(jù)某個(gè)項(xiàng)目制訂一些法規(guī)、制度，以此來(lái)約束、規(guī)范政府部門(mén)的行為。對(duì)拒絕和抵制互聯(lián)互通的政府及其部門(mén)和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行處罰。
長(zhǎng)遠(yuǎn)、根本性方案
1、信息歸屬、管理、使用及費(fèi)用預(yù)算方面立法。要根除政府信息尋租，國(guó)家必須盡快對(duì)信息資源的歸屬、收集、管理、使用和費(fèi)用預(yù)算等各方面制定法律，讓各個(gè)部門(mén)有法可依。其中，制定政府信息公開(kāi)法已經(jīng)刻不容緩。在此次的SARS事件中，北京市有些政府環(huán)節(jié)對(duì)于SARS情況的虛報(bào)、瞞報(bào)，導(dǎo)致病情無(wú)法控制，使公眾親身體會(huì)到信息不暢危害置人死地。如果公眾能在第一時(shí)間獲得準(zhǔn)確信息，人們就會(huì)重視并采取正確的措施，那么受害的患者就會(huì)少很多。有位患者非常激動(dòng)的說(shuō)：“如果新聞資源被很好的用到宣傳SARS知識(shí)上，那該多好�。 � 2001年末天津艾滋病扎針事件，如果當(dāng)時(shí)天津有著良好的信息公開(kāi)渠道，政府部門(mén)能夠及時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視等傳媒向公眾發(fā)布權(quán)威信息，社會(huì)恐慌是完全有可能“胎死”的。可見(jiàn)，缺乏法律手段來(lái)保障信息的公開(kāi)，已不能適應(yīng)社會(huì)對(duì)信息公開(kāi)流動(dòng)的迫切要求。
2、激勵(lì)機(jī)制的改善
政府官員的選拔、晉升是體制上的問(wèn)題，如何使政府官員更多地為他們的服務(wù)對(duì)象負(fù)起責(zé)、而不是僅對(duì)對(duì)上級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)，如何消除那些一窩蜂的“政績(jī)工程”——滿(mǎn)足了上級(jí)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)卻把真正的服務(wù)對(duì)象(公民和企業(yè))利益放到一邊，是必須解決的障礙。不解決這種狀況，電子政務(wù)很容易流于形式。電子政務(wù)的服務(wù)對(duì)象是公眾和企業(yè)，來(lái)自服務(wù)對(duì)象的需求是互聯(lián)互通合作的巨大動(dòng)力。只有讓各級(jí)政府直接面對(duì)服務(wù)對(duì)象，直接讓服務(wù)對(duì)象來(lái)考核各級(jí)政府的業(yè)績(jī)，這樣才會(huì)轉(zhuǎn)變管制型政府的管理體制，樹(shù)立政府對(duì)公眾和企業(yè)的服務(wù)意識(shí)，才能更好的為民眾辦實(shí)事，使電子政務(wù)的效能效益落到服務(wù)對(duì)象的利益這個(gè)著眼點(diǎn)上來(lái)，才能從根本上達(dá)到互聯(lián)互通。有些人認(rèn)為，網(wǎng)下政務(wù)體制改革須優(yōu)先解決才能達(dá)到電子政務(wù)的真正完善，但筆者認(rèn)為虛擬領(lǐng)域互聯(lián)互通的實(shí)現(xiàn)，為傳統(tǒng)政務(wù)流程重組提供了平臺(tái)、創(chuàng)造了契機(jī)和準(zhǔn)備條件。中國(guó)的改革一向先立新后破舊，邊立邊破，以破促立，最后達(dá)到有破有立的結(jié)果。在實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)的互聯(lián)互通中，不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)流程重組和部門(mén)整合，以促使互聯(lián)互通問(wèn)題的根本解決。國(guó)務(wù)院辦公廳一位不愿透露姓名的官員在看到《政府信息公開(kāi)條例》(討論稿)后吃驚地說(shuō)：“如果真的實(shí)施，這簡(jiǎn)直就是一場(chǎng)革命。在我們的工作中，所掌握的政府信息全部歸國(guó)家所有，不公開(kāi)是原則，公開(kāi)是例外，有時(shí)，甚至連例外都沒(méi)有。現(xiàn)在，這個(gè)條例的第二款要求政府信息以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外。這會(huì)從根本上改變我們的工作方式和工作思路。這可真是一場(chǎng)工作制度的革命�！� 2002年11月國(guó)務(wù)院做出決定：“取消789項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，涉及56個(gè)部門(mén)單位” 國(guó)務(wù)院提出：要按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)和建立“廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效”政府的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)深入推進(jìn)行政審批制度改革。要將行政審批制度改革與政府機(jī)構(gòu)改革、實(shí)行政務(wù)公開(kāi)和“收支兩條線”管理以及其他有關(guān)工作緊密結(jié)合起來(lái)，努力建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的行政管理體制。由此可見(jiàn)，電子政務(wù)、政府信息化和行政管理體制改革是相輔相成的。中國(guó)政府要真正做到“責(zé)任政府、法制政府、服務(wù)政府”，還有很長(zhǎng)的路要走。
電子政務(wù)是一場(chǎng)深刻的變革，必將大力推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。解決了互聯(lián)互通這一瓶頸，它才能促進(jìn)政府進(jìn)行部門(mén)整合和流程重組。最終導(dǎo)致信息技術(shù)和政府無(wú)縫的整合，形成“無(wú)邊界政府”。將來(lái)無(wú)邊界的政府，服務(wù)對(duì)象無(wú)論在登陸政府的哪一個(gè)網(wǎng)站，都可以非常容易和透明地獲得來(lái)自不同級(jí)別政府和部門(mén)提供的整合的信息和服務(wù)。
破解互聯(lián)互通的成功案例
——北京市44家局委辦如何實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通？
局部的互聯(lián)互通，局部的信息共享在一定程度上已經(jīng)有所突破。例如北京地稅和工商部門(mén)的互聯(lián)互通早在兩年前就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。其中，地稅部門(mén)由于得到了工商的企業(yè)信息之后，那些在工商管理部門(mén)登記注冊(cè)而不在稅務(wù)部門(mén)登記的企業(yè)就無(wú)所遁行，大大加強(qiáng)了稅收征管和查稅，結(jié)果在互聯(lián)互通后短期內(nèi)就查獲大量偷稅漏稅案件，稅收因此增加2億人民幣。到2001年，北京市地稅局(2000)、國(guó)稅局(2001)、勞動(dòng)保障局(2001)與工商局都實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通。在這中間，工商局是地稅、國(guó)稅和勞動(dòng)保障局的數(shù)據(jù)供應(yīng)者，也是一個(gè)最重要的綜合信息匯總部門(mén)。當(dāng)時(shí)的工商局局長(zhǎng)一直是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和電子政務(wù)的鼓吹者，曾經(jīng)在電子政務(wù)領(lǐng)域著書(shū)數(shù)本。他對(duì)電子政務(wù)的開(kāi)明態(tài)度，作為一把手對(duì)局部互聯(lián)互通的明確支持，使得北京工商局扮演了一個(gè)非常積極的提供信息與共享信息的先行者，對(duì)推動(dòng)北京市的互聯(lián)互通起到了重要作用。 但是，當(dāng)工商局與房地產(chǎn)局、文化部門(mén)等單位進(jìn)行互聯(lián)互通或者某種形式的業(yè)務(wù)合作時(shí)，遭到了拒絕和抵制，全面的互聯(lián)互通仍然有相當(dāng)?shù)睦щy。2002年3月，在北京市政府建立企業(yè)信用信息系統(tǒng)這樣一個(gè)跨部門(mén)的項(xiàng)目時(shí)，北京市政府直接出面干預(yù)項(xiàng)目的運(yùn)行。首先讓15個(gè)信息技術(shù)水平較好的委辦局作為試點(diǎn)參加，當(dāng)取得一定的成績(jī)時(shí)，北京市政府又組織另外29個(gè)委辦局加入，從而實(shí)現(xiàn)44個(gè)委辦局在北京市政府協(xié)調(diào)下進(jìn)行合作。2002年8月北京市政府通過(guò)106號(hào)政府令：《北京市行政機(jī)關(guān)歸集和公布企業(yè)信用信息管理辦法》。該法令自2002年10月1日期施行，以法令的形式規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)通過(guò)政府專(zhuān)網(wǎng)，按照統(tǒng)一規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)、準(zhǔn)確地向企業(yè)信用信息系統(tǒng)提供真實(shí)、合法、完整的企業(yè)信用信息，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。市級(jí)各行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)確定和公布本系統(tǒng)的信息的具體項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)收集、整理本系統(tǒng)的信息，并統(tǒng)一負(fù)責(zé)信息的提交、維護(hù)、更新和管理 。可以說(shuō)，北京的互聯(lián)互通既用行政手段，也用法令法規(guī)，才能初步實(shí)現(xiàn)了相關(guān)部門(mén)之間的聯(lián)通。
破解互聯(lián)互通之啟示錄
從北京市44家局委辦實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的事例中我們不難看出北京市全面互聯(lián)互通的實(shí)現(xiàn)，依賴(lài)于北京市政府大力統(tǒng)籌與組織，包括強(qiáng)制性的行政規(guī)定甚至法律手段；其次，局部互聯(lián)互通中，工商局是地稅、國(guó)稅和勞動(dòng)保障局的數(shù)據(jù)供應(yīng)者，在整個(gè)互聯(lián)互通工程中態(tài)度積極，起到了先行者的推動(dòng)作用。此外，我們從這樣的事例中也可以了解到破解錦標(biāo)賽模型的途徑和條件。首先，一個(gè)強(qiáng)有力的上級(jí)主管部門(mén)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，對(duì)成功消除互聯(lián)互通障礙有著決定性的意義。電子政務(wù)的高效化、透明化一方面帶來(lái)某些職能權(quán)力的消解和弱化，我們稱(chēng)之為“技術(shù)消解職權(quán)”，另一方面又能發(fā)揮信息綜合優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化與擴(kuò)充某些職能權(quán)力，創(chuàng)造出新的政治機(jī)會(huì)與利益途徑，我們稱(chēng)之
為“技術(shù)強(qiáng)化職權(quán)”。那些職能越綜合，越有信息優(yōu)勢(shì)的部門(mén)，越有可能成為這場(chǎng)數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)的得益者——比如工商局是一個(gè)信息綜合部門(mén)，它掌握的信息越多，就越有發(fā)展的機(jī)會(huì)與價(jià)值。工商局抓住了這次信息化的機(jī)會(huì)，以充分的熱情與激勵(lì)訴諸與尋求上級(jí)部門(mén)支持，從而成為了互聯(lián)互通中的先行者(initiator)。但是，那些部門(mén)職能單一，缺乏信息優(yōu)勢(shì)的部門(mén)，由于在數(shù)字機(jī)會(huì)中處于劣勢(shì)，就越有可能成為互聯(lián)互通的被動(dòng)者，甚至抵制者(inhibitor)；而錦標(biāo)賽模型的政治激勵(lì)又導(dǎo)致得益部門(mén)與損失部門(mén)無(wú)法建立利益補(bǔ)償機(jī)制，這樣信息資源市場(chǎng)無(wú)法有效運(yùn)行，從而使合作無(wú)法自愿發(fā)生。所以，要破解互聯(lián)互通的障礙，必須依靠強(qiáng)有力的上級(jí)主管人，統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)下屬部門(mén)的利益沖突，才能破除錦標(biāo)賽模型。這其中的關(guān)鍵，還必須提倡與利用先行者的熱情與動(dòng)力，從技術(shù)創(chuàng)新到提供制度創(chuàng)新，破解反對(duì)者的阻力，從而使上級(jí)部門(mén)成為互聯(lián)互通中最有力的支持者(supporter)。第二，并非所有上級(jí)主管都能成功破解錦標(biāo)賽模型，破解成功與上級(jí)主管部門(mén)的協(xié)調(diào)力度高度相關(guān)，而協(xié)調(diào)力度又受制于集權(quán)度(centralization)的高低：集權(quán)度越高，破解的可能性越大。集權(quán)度越低，破解的難度越大。比如，由北京市政府牽頭協(xié)調(diào)下屬部門(mén)的利益關(guān)系，決策集權(quán)度就比國(guó)務(wù)院協(xié)調(diào)下屬部委要高(主管人擁有對(duì)下屬更直接的任免權(quán)、業(yè)績(jī)考核權(quán))，所以統(tǒng)一決策成本低， 消解錦標(biāo)賽模型成功性大；相反，一系列的金字工程中，由中央一級(jí)牽頭協(xié)調(diào)各部委關(guān)系，試圖擺平各部委利益沖突，統(tǒng)一決策成本要比北京市大很多，破解錦標(biāo)賽模型的成功可能性相應(yīng)也��；至于部門(mén)內(nèi)的決策成本就最低，因?yàn)榭v向集權(quán)度最高，負(fù)責(zé)人是直接上級(jí)，最容易協(xié)調(diào)，這就是為什么各部委縱向系統(tǒng)的互聯(lián)互通做得最好的原因。例如公安部的金盾工程，各地的公安部門(mén)，已經(jīng)根據(jù)自己的實(shí)際情況，不再局限于網(wǎng)絡(luò)的搭建、系統(tǒng)的安裝，而開(kāi)始傾向于各個(gè)市、地，甚至是省內(nèi)的互聯(lián)互通。綜上所述，互聯(lián)互通的推進(jìn)目前只能是“一把手”工程，強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)人是觸及與協(xié)調(diào)個(gè)人和集團(tuán)利益，破解錦標(biāo)賽模型不可缺少的。其中，利用與支持先行者的變革熱情，以行政乃至法律手段破解反對(duì)者的阻力，是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。
作者系北京大學(xué)光華管理學(xué)院副院長(zhǎng)、北京大學(xué)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)研究中心主任
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