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中國(guó)公務(wù)員制度的分析
內(nèi)容提要：建立和推行國(guó)家公務(wù)員制度是中國(guó)干部人事制度的重大改革。中國(guó)以往干部人事制度中存在一些問題，如干部隊(duì)伍籠統(tǒng)龐雜、管理權(quán)限過于集中、管理方式陳舊單一、管理制度很不健全、缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制等。這些問題的存在，嚴(yán)重影響了干部人事管理工作的科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化進(jìn)程。為了改變這樣一種局面，1993年8月14日，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》出臺(tái)，標(biāo)志國(guó)家公務(wù)員制度的初步形成。這項(xiàng)制度的建立是一個(gè)漸進(jìn)決策的過程，按部就班、修修補(bǔ)補(bǔ)的漸進(jìn)主義或許看上去不象是英雄，但它作為足智多謀的問題解決者在決策領(lǐng)域扮演著非常重要的角色。中國(guó)公務(wù)員制度不搞“政治中立”， 不搞“兩官分途”，注重中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持為人民服務(wù)的綜旨，具有鮮明的制度特色。建立中國(guó)公務(wù)員制度的舉措其最具突破性的貢獻(xiàn)就是確立了經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)性考試擇優(yōu)錄用公務(wù)員的基本原則，從而為人才能夠脫穎而出創(chuàng)造了制度條件。
一、中國(guó)以往干部人事制度存在的主要問題
1．干部隊(duì)伍籠統(tǒng)龐雜：從國(guó)際角度看，在一些社會(huì)主義國(guó)家中（包括前蘇聯(lián)、羅馬尼亞、南斯拉夫、捷克等）“干部”一詞都有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公有制企業(yè)、工、青、婦、教、科、文、衛(wèi)等事業(yè)單位的工作人員。中國(guó)過去也同世界上其它社會(huì)主義國(guó)家一樣，廣泛使用干部的概念。新中國(guó)成立若干年來，隨著各項(xiàng)事業(yè)的不斷發(fā)展，干部的涵義愈加混亂，外延日益擴(kuò)大，隊(duì)伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的干部隊(duì)伍，包括有各行各業(yè)的管理人員。對(duì)如此龐雜的管理對(duì)象，根本無法進(jìn)行有針對(duì)性的具體管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的人員與從事一般社會(huì)職業(yè)的人員混為一談，這就難以根據(jù)前者的特殊工作性質(zhì)，提出明確的任職要求，以保證國(guó)家行政機(jī)關(guān)的效率與活力。
2．管理權(quán)限過于集中：雖然干部隊(duì)伍范圍很廣，但是管理權(quán)限卻相當(dāng)集中，這種矛盾的現(xiàn)象必然會(huì)導(dǎo)致管理中的問題。長(zhǎng)期以來，把黨管干部的原則落實(shí)在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對(duì)干部實(shí)行集中統(tǒng)一的管理，由于權(quán)力的擴(kuò)展是必然的趨勢(shì)（政治學(xué)中的“寡頭政治”鐵律），所以往往會(huì)造成管業(yè)務(wù)的行政首長(zhǎng)管不了人，而管人的又對(duì)行政業(yè)務(wù)不承擔(dān)任何責(zé)任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節(jié)，造成業(yè)務(wù)部門與組織部門在干部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對(duì)干部管得過多、統(tǒng)得過死，實(shí)際上不但管不了，而且管不好。 3．管理方式陳舊單一：以往的干部管理，多采用延安時(shí)期沿用下來的管理辦法，即對(duì)所有干部都采用管理黨政干部的單一模式，強(qiáng)調(diào)思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類干部的具體工作性質(zhì)、社會(huì)責(zé)任和職業(yè)特點(diǎn)，這種傳統(tǒng)的方法雖然操作簡(jiǎn)便，并為組織部門所熟悉，但不利于按照工作的不同特點(diǎn)，對(duì)工作人員進(jìn)行有針對(duì)性的管理，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)客觀形勢(shì)發(fā)展的需要。不僅如此，社會(huì)上還逐漸形成了所有職業(yè)都套用行政級(jí)別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級(jí)掛鉤，無形中強(qiáng)化了整個(gè)社會(huì)的“官本位”意識(shí)，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭(zhēng)擠獨(dú)木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。
4．管理制度很不健全：新中國(guó)成立幾十年來，雖然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴(yán)格的自上而下的行政法規(guī)和責(zé)任制。主要表現(xiàn)在：
l 在錄用工作中，只有籠統(tǒng)定性的政治考察，沒有公開競(jìng)爭(zhēng)的考試制度。
l 在干部使用上，缺少嚴(yán)格的任期規(guī)定，造成能上不能下，死抱鐵飯碗的問題。
l 在干部調(diào)配上， 只有計(jì)劃?rùn)C(jī)制，沒有流動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)“個(gè)人是塊磚，哪里需要往哪搬�！�
l 缺乏崗位責(zé)任制。職責(zé)不清，權(quán)力交叉，相互推諉，辦事拖拉的問題普遍存在。
l 在干部的考核、獎(jiǎng)懲、任免、升降、工資、福利、退職、退休、教育、培訓(xùn)等方面缺少明確的規(guī)章制度，
由于干部人事管理制度不健全，因而用人缺乏法制，領(lǐng)導(dǎo)部門和領(lǐng)導(dǎo)者的主觀隨意性很大，表現(xiàn)出濃重的人治色彩。
5．缺乏監(jiān)督機(jī)制：長(zhǎng)期以來，由于法制觀念的淡薄，人治問題的存在，使
監(jiān)督機(jī)制受到忽視。監(jiān)督機(jī)關(guān)缺乏足夠的權(quán)力，監(jiān)督工作顯得軟弱無力。查案辦案受到種種牽制，有時(shí)還要冒很大的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致一些不良現(xiàn)象的滋生�！耙环N權(quán)力一旦失去監(jiān)督與約束,其發(fā)展就必然會(huì)走向腐化與墮落�！� 這巳經(jīng)成為政治上公認(rèn)的定律。政府的公共權(quán)力應(yīng)該是為公眾利益服務(wù)的，國(guó)家的干部應(yīng)該做好人民的勤務(wù)員。然而,如果缺少監(jiān)督機(jī)制，這種服務(wù)就難以實(shí)施 ，這種主仆關(guān)系就必然顛倒，權(quán)力就會(huì)異化，腐敗就難以避免。
上述干部人事制度中存在的弊端，使我們長(zhǎng)期面臨兩大問題：一是年輕優(yōu)秀的人才難以脫穎而出，“鐵皮箱環(huán)境”隨處可見；二是用人問題上的不正之風(fēng)難以避免，用人上的腐敗是最大的腐敗。這些問題嚴(yán)重影響了干部人事管理工作的科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化進(jìn)程，如果不加以改革，必然會(huì)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家政治體制改革的攔路虎和拌腳石。因此，改革干部人事管理制度的問題就成為當(dāng)時(shí)一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。
二、中國(guó)公務(wù)員制度的誕生
隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政治體制改革的任務(wù)也提上了議事日程。根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，鄧小平同志發(fā)表了一系列重要講話，強(qiáng)調(diào)要改革不合時(shí)宜的干部人事制度，要敢于打破老的框框，健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對(duì)各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的任期，作出適當(dāng)?shù)�、明確的規(guī)定。并要求認(rèn)真調(diào)查研究，比較各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，集思廣益，提出切實(shí)可行的方案和措施。根據(jù)鄧小平同志的指示，從中央到地方，在人事制度改革方面，開始了積極的探索。
1982年、1983年，中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)先后進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，并按照干部“四化”的方針，調(diào)整了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，建立了老干部的離休、退休制度，開始逐漸廢除實(shí)際上長(zhǎng)期存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。與此同時(shí)，許多地區(qū)和部門在干部的錄用、考核、交流、培訓(xùn)等方面也進(jìn)行了一系列的改革探索。如一些部門在錄用干部時(shí)采取了考試的辦法；一些基層單位還大膽采用了合同制的干部聘任方式；一些機(jī)關(guān)實(shí)行了干部崗位責(zé)任制，采用民主評(píng)議的方法來考核干部；一些地區(qū)建立了干部交流制度，試行了干部回避的若干規(guī)定。但是，所有這些改革都處于試驗(yàn)性階段。從整體角度來看，一些單項(xiàng)制度的改革往往因?yàn)槿鄙偃值呐浜隙y以真正發(fā)揮作用。干部人事制度的改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，任何局部的問題都不是孤立存在的，頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳的方式是不能從根本上解決問題的。所以，必須從全局出發(fā)，從具體問題的相互關(guān)系上來把握，進(jìn)行綜合性的配套改革。
從世界范圍看，許多國(guó)家都有一個(gè)總的人事法規(guī)，而中國(guó)卻一直沒有，這很不利于人事管理的規(guī)范化。為此，黨中央在1984年提出要制定《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員法》，后認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)工作
人員范圍太廣，決定改名為《國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》，后又進(jìn)一步更名為《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》。
1988年3月，為進(jìn)一步加強(qiáng)政府人事工作，更好地推行公務(wù)員制度，中央決定成立國(guó)家人事部。人事部的成立標(biāo)志著國(guó)家公務(wù)員制度開始向?qū)嵤╇A段過渡。人事部從1989年起即開始組織公務(wù)員制度的試點(diǎn)工作，首先在國(guó)務(wù)院的六個(gè)部門即審計(jì)署、海關(guān)總署、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家環(huán)保局、國(guó)家稅務(wù)局、國(guó)家建材局進(jìn)行了部門性試點(diǎn)。1990年，又在哈爾濱市和深圳市進(jìn)行了地區(qū)性的試點(diǎn)。在此期間，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》草案中的一些單項(xiàng)制度，如考試錄用制度、親屬回避制度、人事考核制度、人員培訓(xùn)制度等也在全國(guó)范圍內(nèi)試行并取得了明顯的效果。 在此基礎(chǔ)上，1993年8月14日， 國(guó)務(wù)院總理李鵬正式簽署頒發(fā)了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》。至此，在黨中央和國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，一個(gè)符合中國(guó)國(guó)情的、具有中國(guó)特色的社會(huì)主義國(guó)家的公務(wù)員制度誕生了。
三、決策過程分析
中國(guó)公務(wù)員制度的建立是一個(gè)漸進(jìn)決策的過程，可謂“摸著石頭過河”， 在不斷探索中積累經(jīng)驗(yàn)。這并非是有林德布羅姆的漸進(jìn)模式可依，只是在實(shí)踐中形成了某種契合。漸進(jìn)的過程實(shí)際上就是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)和實(shí)驗(yàn)、不斷反饋和調(diào)整的過程。漸進(jìn)決策無疑具有很多的優(yōu)點(diǎn)，它有利于避免因決策嚴(yán)重失誤所產(chǎn)生的持久性結(jié)果。社會(huì)是一個(gè)慣性很大的系統(tǒng)，越是嚴(yán)重的錯(cuò)誤越難以及時(shí)糾正。如果把步子邁得小一些，那么發(fā)現(xiàn)了問題就能夠及時(shí)糾正。邁大步往往意味著進(jìn)行重大的政策變革，這樣的激進(jìn)型做法一方面可能會(huì)引起決策層內(nèi)部的緊張和沖突，導(dǎo)致權(quán)力的改組和社會(huì)形勢(shì)的重大變化，所冒的政治風(fēng)險(xiǎn)較大；另一方面可能會(huì)在制度安排和公眾心理方面遇到很大阻力，特別是來自目標(biāo)群體的阻力，將形成政策執(zhí)行中的巨大障礙，引起一些意想不到的后果，很不利于社會(huì)形勢(shì)的穩(wěn)定。如果能夠把大步變?yōu)檫B續(xù)的小步，步幅雖小但頻率不慢，那么上述的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)大大地緩解。正象林德布羅姆自己所講的“政策制定是一種永無止境的過程，在這一過程中，不斷的‘蠶食’代替了可能永遠(yuǎn)也不會(huì)出現(xiàn)的‘全盤解決’”?。按部就班、修修補(bǔ)補(bǔ)的漸進(jìn)主義或許看上去不象是英雄，因?yàn)樗鄙袤@人的壯舉，但它作為足智多謀的問題解決者在現(xiàn)實(shí)生活中? 創(chuàng)笥杏夢(mèng)渲?亍?/P>
然而，漸進(jìn)決策也并非沒有缺陷。從某種意義上講，它帶有一定保守主義的偏見，對(duì)舊有政策過于留戀，并受思維定式的左右，具有一定程度的惰性，且需要付出大量的時(shí)間資源。在社會(huì)加速變革時(shí)期，漸進(jìn)決策可能會(huì)顯得無所作為。
中國(guó)公務(wù)員制度的建立走過了一段相當(dāng)曲折的道路，從醞釀到出臺(tái)其中經(jīng)歷了不少磕磕絆絆的事情。為此所做的資源付出也是很大的，這包括人力、物力、財(cái)力、時(shí)間等方面的投入。下這樣大的力量就是為了在穩(wěn)定中求變革，積小變?yōu)榇笞儯饾u淘汰落后的干部人事制度，真正使國(guó)家公務(wù)員的管理走上法治化的軌道。盡管形勢(shì)的發(fā)展與當(dāng)初的預(yù)期存在一定的距離，但總體來看，干部人事制度改革作為行政體制改革的突破口，起到了其所能發(fā)揮的作用，漸進(jìn)決策是成功的。當(dāng)然，缺陷總是有的，這里需要指出的是，中國(guó)公務(wù)員制度不可避免地帶有一定的慣性特征，具有舊有政策的諸多痕跡，并沒有突破固有的思維模式，而且推動(dòng)速度過于緩慢。
四、中國(guó)國(guó)家公務(wù)員制度的特色
中國(guó)是一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，與西方資本主義國(guó)家有著質(zhì)的不同。公務(wù)員制度作為國(guó)家政治制度的一個(gè)組成部分，必然取決和服務(wù)于國(guó)家的根本社會(huì)制度。因此，中國(guó)的公務(wù)員制度與西方文官制度相比，有著質(zhì)的區(qū)別，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
1．不搞“政治中立”。中國(guó)共產(chǎn)黨的基本路線是建立中國(guó)公務(wù)員制度的根本指導(dǎo)原則。 建立公務(wù)員制度的目的就是要為貫徹和執(zhí)行黨的基本路線提供制度保證。所以，要求公務(wù)員必須始終與黨中央保持一致，堅(jiān)決捍衛(wèi)和執(zhí)行黨的路線、方針、政策。而西方文官制度則強(qiáng)調(diào)所謂“政治中立”的原則，要求文官不得參加黨派等政治活動(dòng)，在公務(wù)活動(dòng)中不得帶有黨派的政治傾向性等等。
2．堅(jiān)持黨管干部。中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)的核心力量，公務(wù)員制度是黨的干部制度的一個(gè)組成部分。在公務(wù)員的管理上，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的組織路線，保持黨對(duì)政府重要領(lǐng)導(dǎo)人選的推薦權(quán)。而西方文官制度則強(qiáng)調(diào)文官管理必須獨(dú)立于黨派之外，“不受任何黨派干預(yù)”，“與黨派政治脫鉤”，是獨(dú)立的管理系統(tǒng)。
3．不搞“兩官分途”。我國(guó)公務(wù)員制度沒有“政務(wù)官”與“事務(wù)官”的劃分。這是由于我國(guó)是共產(chǎn)黨執(zhí)政的國(guó)家，不搞多黨輪流執(zhí)政，所以不存在政務(wù)官與事務(wù)官的截然分野。而西方文官制度則實(shí)行“兩官分途”，強(qiáng)調(diào)政務(wù)官的所謂政治化和事務(wù)官的所謂職業(yè)化，這是兩個(gè)截然不同的職官體系，相互之間不能轉(zhuǎn)任。
4．堅(jiān)持服務(wù)于民的宗旨。做人民公仆，為人民辦事，對(duì)人民負(fù)責(zé)， 受人民監(jiān)督，這是中國(guó)公務(wù)員最根本的行為準(zhǔn)則。中國(guó)公務(wù)員沒有自己集團(tuán)的特殊利益，也不存在任何形式的特權(quán)。而西方國(guó)家的文官則是一個(gè)獨(dú)立的利益集團(tuán)，它受雇于政府，是政府的雇員，一切服從政府需要，為政府利益服務(wù)。
總而言之，中國(guó)國(guó)家公務(wù)員制度的建立為公務(wù)員管理提供了基本法律依據(jù)。它學(xué)習(xí)和借鑒了西方文官制度的一些積極內(nèi)容，繼承和發(fā)揚(yáng)了中國(guó)干部人事管理工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，總結(jié)和吸收了中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)以來干部人事制度改革的經(jīng)驗(yàn)和成果，并用法律的形式加以系統(tǒng)化和制度化。由于國(guó)家公務(wù)員制度是公務(wù)員法規(guī)體系中的基礎(chǔ)性法規(guī)和總的章程，所以只能規(guī)定公務(wù)員管理中的一些基本原則和方法。在執(zhí)行過程中，還應(yīng)逐漸建立和完善與之相配套的制度體系。
五、建立中國(guó)公務(wù)員制度的重要意義
西方文官制度的建立是以考任制為基礎(chǔ)的，在公務(wù)員“進(jìn)、管、出”三個(gè)環(huán)節(jié)上以“進(jìn)”為突破口，建立了“公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的基本原則。無論是英國(guó)諾斯科特和杜威廉的《關(guān)于建立英國(guó)常任文官制度的報(bào)告》，還是美國(guó)的《彭德爾頓法》，其最重要的意義就表現(xiàn)在確立了經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)性考試擇優(yōu)錄用文官的原則，從而標(biāo)志著現(xiàn)代文官制度在英美兩國(guó)的形成。建立中國(guó)公務(wù)員制度的舉措其最具突破性的貢獻(xiàn)同樣如是。 在中國(guó)，關(guān)于毛遂自薦的故事可謂家喻戶曉，但毛遂在自薦時(shí)所講的那句話卻不一定大家都知道。他當(dāng)時(shí)說：“智士處世，如錐處囊中，其穎立見�！泵斓倪@段話非常耐人尋味,不能不使我們聯(lián)想到客觀環(huán)境與人才發(fā)現(xiàn)之間的關(guān)系。假設(shè)是一個(gè)鐵皮箱環(huán)境，保險(xiǎn)柜環(huán)境，再鋒厲的錐子也無濟(jì)于世，其穎不單不會(huì)立見，還可能會(huì)永不相見。這種時(shí)候，看來只有電鉆才能派上用場(chǎng)，不是沒有辦法，只是難度太大。
我們過去的干部任用方式極為單一，完全靠領(lǐng)導(dǎo)說了算，往往是黑箱操作，透明度很低。難怪老百姓創(chuàng)作了這樣一幅對(duì)聯(lián)，上聯(lián)是“說你行你就行不行也行”，下聯(lián)是“說你不行你就不行行也不行”，橫批是“不服不行”。在這種環(huán)境中，人才難以脫穎而出，難以合理就位。這就好比踢足球，不僅好球員可能得不到上場(chǎng)表現(xiàn)的機(jī)會(huì)，而且該踢后衛(wèi)的可能錯(cuò)當(dāng)了前鋒。從而造成人才
的大量積壓與浪費(fèi)，妨礙人力資源的有效開發(fā)。
隨著公務(wù)員制度的建立，考任制已在中國(guó)全面起步。老百姓對(duì)此無不拍手稱快。他們說：“卷子總比條子好，賽馬總比拍馬強(qiáng)。”的確，從“伯樂相馬”到“賽場(chǎng)比馬”確是一種質(zhì)的進(jìn)步。到目前為止，通過考試進(jìn)入國(guó)家政府機(jī)關(guān)的各類人員已超過萬人。其中不僅有一般政府工作人員，而且還包括一些司局一級(jí)的政府高級(jí)公務(wù)員。盡管在公務(wù)員考錄工作中目前仍有許多問題存在，但應(yīng)該清醒地看到，這些問題多表現(xiàn)于技術(shù)和操作層面，隨著執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的不斷積累和公務(wù)員制度的整體完善，相信那種有利于人才脫穎而出的良性環(huán)境（囊狀環(huán)境）一定會(huì)
逐漸形成。
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