旅游景區(qū)管理模式論文

旅游景區(qū)管理模式論文
　　
　　旅游景區(qū)管理模式的發(fā)展與創(chuàng)新探索——對桂林漓江風景名勝區(qū)管理模式的思考
　　
　　李霄冰
　　
　�。ü鹆质形�黨校，廣西桂林541001）
　　
　　摘要：隨著旅游業(yè)的快速、健康、可持續(xù)發(fā)展，深化旅游管理模式改革和轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制勢在必行。目前桂林市正加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，打造世界旅游城。如何對漓江風景名勝區(qū)科學和依法規(guī)劃、開發(fā)、經(jīng)營、管理，直接關系到桂林旅游的聲譽和旅游業(yè)又好又快的發(fā)展。目前漓江風景名勝區(qū)“四統(tǒng)一”管理模式存在著幾個矛盾；發(fā)展與創(chuàng)新漓江風景區(qū)管理模式需要理順三個關系。要完善漓江風景區(qū)統(tǒng)一管理模式，推動全國旅游風景區(qū)管理模式改革。
　　
　　關鍵詞：“四統(tǒng)一”管理；旅游綜合改革實驗區(qū)；管理模式
　　
　　旅游景區(qū)是我國旅游業(yè)發(fā)展重要的生產(chǎn)力要素，是旅游吸引力的根本來源，也是旅游創(chuàng)匯創(chuàng)收的重要方面，必須充分利用市場機制，積極探索旅游景區(qū)經(jīng)營管理的新模式。2010年國務院確定建設桂林國家旅游綜合改革試驗區(qū)，漓江風景名勝區(qū)作為桂林旅游的核心品牌，國家AAAAA級景區(qū)，研究如何對其進行科學管理，是進一步提升漓江旅游的檔次，進而推進桂林世界旅游城建設，推動全國旅游風景區(qū)管理模式改革的重要課題。
　　
　　一、目前漓江風景名勝區(qū)“四統(tǒng)一”管理模式的形成背景
　　
　　漓江風景名勝區(qū)于1982年榮獲首批“國家級風景名勝區(qū)”稱號，自1984年交通運輸開放后，桂林市漓江旅游客運出現(xiàn)了大發(fā)展，1984年至1988年7月漓江游船由53艘發(fā)展到83艘。但漓江旅游管理處于無序狀態(tài)，眾多船舶單位、業(yè)戶隸屬不一，各自為政。為搶客源，水運企業(yè)之間竟相壓價攬客，降價幅度達20%-60%。惡性壓價競爭導致服務質(zhì)量差，大量的票款和國家稅費流失，國家利益、經(jīng)營者利益和旅游消費者的利益都受到了嚴重的損害。從1984年到1988年，游船利用率由61%左右下降為38%左右，水運企業(yè)幾乎全都連年虧損，發(fā)展艱難。桂林市人民政府針對漓江水運市場出現(xiàn)的混亂局面，結(jié)合漓江水運市場特點，根據(jù)《中華人民共和國水路運輸管理條例》，于1988年成立桂林市水路客運管理中心和漓江涉外游覽管理處，對漓江旅游客運實行“統(tǒng)一票證、統(tǒng)一售票、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一結(jié)算”的四統(tǒng)一管理。這種管理模式結(jié)束了原來無序競爭的狀況，行業(yè)管理得到加強，運輸市場秩序走向正常，服務質(zhì)量和企業(yè)的經(jīng)濟效益明顯提高。
　　
　　2000年9月，為了進一步完善漓江游覽管理體制，市委、市政府下發(fā)［2000］47號文，成立桂林市漓江游覽管理辦公室和漓江游覽調(diào)度結(jié)算中心，實行統(tǒng)一管理。漓江游覽的管理和經(jīng)營實行政企分開，這種管理模式更適應桂林市旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有利于提高漓江景區(qū)的社會效益和經(jīng)濟效益。2007年，漓江風景區(qū)榮獲首批“國家SA級旅游景區(qū)”稱號，在全國的景區(qū)中始終保持先進行列。2008年7月24日，桂林市成立漓江風景名勝區(qū)管理委員辦公室、漓江風景名勝區(qū)管理局，代表政府對漓江風景名勝區(qū)行使行政管理職能，其下設漓江風景區(qū)公安分局、漓江風景名勝區(qū)城管大隊，全面負責漓江風景名勝區(qū)范圍內(nèi)的安全保衛(wèi)、管理等工作。
　　
　　二、漓江風景名勝區(qū)“四統(tǒng)一”管理模式存在的幾個矛盾
　　
　　漓江風景名勝區(qū)對漓江游覽實施“四統(tǒng)一”管理以來，強化了漓江旅游客運行業(yè)管理，整頓了漓江旅游市場秩序，使航區(qū)旅游服務功能不斷完善，接待能力逐年提高，社會效益和經(jīng)濟效益均十分顯著，但依舊存在一些突出矛盾，不容忽視。
　　
　�。ㄒ唬┯斡[經(jīng)營模式單一化與市場需求多元化的矛盾
　　
　　多年來漓江的游覽方式比較單一，政府規(guī)定了磨盤山（竹江）至陽朔航線、桂林市區(qū)水上游和陽朔劉三姐水上公園游三條航線，但僅僅這樣的形式很難滿足各種層次游客的需求，無法發(fā)揮出漓江的品牌效益，漓江管理的問題和矛盾就越來越凸現(xiàn)出來。隨著市場需求的增加，漓江沿岸逐步出現(xiàn)竹筏旅游、摩托艇旅游、漓江徒步游、漓江夜游等游覽形式，為旅行社低價競爭提供了便利，對漓江游覽管理的沖擊非常大（見表1）。
　　
　　這些違規(guī)航線因為沒有上交政府資源費的任務，設施簡陋，服務簡單，以極大的價格優(yōu)勢參與競爭，用高報價、高回扣、低結(jié)算的方式運營，明顯的價格差異再加上部分旅行社和導游以贏利為目的，采用種種手段誤導游客，分流了大量客源，嚴重擾亂了漓江正規(guī)旅游航線的經(jīng)營秩序，尤其以2009年、2010年和2011年最為突出。政府的財政收入受到損害、游客的合法權(quán)益無法得到保障，更重要的是損害了桂林的旅游形象。但是這些航線的存在意味著存在市場的需求，如何滿足這部分市場需求，又不能以犧牲漓江旅游資源為代價，這就需要在管理模式上進一步完善。
　　
　�。ǘ�）利益相關者的利益沖突和不協(xié)調(diào)造成的矛盾
　　
　　旅游開發(fā)中的利益相關者是指在旅游開發(fā)過程中影響開發(fā)和受開發(fā)影響的群體或個人。目前漓江沒有一個代表其主體法人資格、負責其經(jīng)營管理的業(yè)主單位。漓江流域線長面廣，其中桂林市至陽朔游覽河段長86公里，流經(jīng)的行政區(qū)域多，游覽線段涉及五個行政區(qū)域和六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即疊彩、象山、七星、雁山、陽朔等縣區(qū)和穿山、草坪、揚堤、興坪、福利、普益等鄉(xiāng)鎮(zhèn)；牽涉的行政管理部門涉及市（縣）交通、海事、漁政、旅游、城管等17個相關行政職能部門。市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）職責和權(quán)限不清造成各自為政，未形成合力，執(zhí)法成本高，執(zhí)法效果差。歷史遺留下來的區(qū)域或者部門因為利益分割問題，加上漓江流域的居民之間的利益分配問題，使得風景區(qū)管理機構(gòu)在履行其管理職責時將無法避免如何妥善協(xié)調(diào)部門利益和區(qū)域利益及個人利益問題。
　　
　　2012年桂林成立了漓江5A級旅游景區(qū)整改工作領導小組辦公室對漓江5A級景區(qū)進行整改，成立陽朔漓江景區(qū)公司將漓江楊堤段至興坪段載客排筏統(tǒng)一經(jīng)營，在短期內(nèi)對扭轉(zhuǎn)漓江排筏無序營運狀態(tài)有較大作用，但是要想最終解決價格差異導致客源分流問題、緩和利益多元化的矛盾和協(xié)調(diào)漓江游覽管理和經(jīng)營難的問題，還需加強管理模式的高度統(tǒng)一。
　　
　�。ㄈ�）管理高度統(tǒng)一和缺少法律法規(guī)支撐的矛盾
　　
　　漓江是全開放式的，長期以來，漓江既不是以行政區(qū)劃為主，也不是以旅游資源分布為主，現(xiàn)行的管理模式集中的體現(xiàn)在對漓江游船航線的統(tǒng)一管理上，但是由于相關法律的缺失、監(jiān)管的缺位，有很多漏洞可鉆。為了牟取非法利益，一些旅行社甚至與一些船家等互相勾結(jié)，想方設法避開政府部門的監(jiān)管，甚至有部分旅行社和導游以贏利為目的，采用種種手段誤導游客，分流了大量客源，嚴重擾亂了漓江正規(guī)旅游航線的經(jīng)營秩序。另外漓江景區(qū)游覽分內(nèi)事（國內(nèi)游客）、外事（國外游客）兩種方式，兩種方式的票價不同，某些企業(yè)利用高額傭金的形式吸引內(nèi)事客人轉(zhuǎn)乘外事游船，直接造成政府規(guī)費人為損失。盡管市委政府為漓江出臺了一百多個文件，但畢竟不是行政法規(guī)，不能作為行政處罰依據(jù)。對這些行為的整治，因上述種種原因，管理部門往往力不從心，效果不盡如人意。這種現(xiàn)象對那些遵紀守法經(jīng)營的旅行社來說很不公平。目前，國家強調(diào)依法行政，不為漓江立法，難以依法管理漓江。
　　
　　三、漓江風景名勝區(qū)管理模式發(fā)展與創(chuàng)新需要理順的三個關系
　　
　　漓江風景名勝區(qū)“四統(tǒng)一”管理模式是在其特殊的背景之下形成的，這種管理模式在一定時期內(nèi)對強化漓江旅游客運行業(yè)管理，整頓漓江旅游市場秩序，完善航區(qū)旅游服務功能起到非常大的作用。但是隨著旅游業(yè)的發(fā)展，漓江風景區(qū)管理模式也將在探索中不斷完善，不斷發(fā)展和創(chuàng)新，鑒于漓江風景區(qū)“四統(tǒng)一”管理模式存在的幾個矛盾，應從以下這幾個方面進行改革創(chuàng)新：
　　
　�。ㄒ唬┻M一步理順風景區(qū)管理和經(jīng)營的關系。漓江風景名勝區(qū)旅游管理的對象包括漓江旅游景點、旅游服務設施、旅游從業(yè)人員等核心行業(yè)要素以及交通與環(huán)境等旅游所需公共物品的提供、對當?shù)鼐用窈吐糜握弑旧淼囊龑�與管理等外部相關要素，把這些要素有機地構(gòu)成一個協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的整體。漓江旅游景區(qū)經(jīng)營的主要內(nèi)容應該包括：1．開發(fā)與利用漓江景區(qū)內(nèi)旅游資源。2．從事漓江旅游景區(qū)的日常經(jīng)營，銷售景區(qū)旅游吸引物，實現(xiàn)景區(qū)經(jīng)營的經(jīng)濟、社會與環(huán)境效益。3．漓江資源保護與環(huán)境維護，培育景區(qū)持續(xù)的旅游吸引物。4．漓江景區(qū)的安全管理與服務質(zhì)量管理，傳遞旅游吸引物�！案鶕�(jù)漓江風景區(qū)的特點，堅持“所有權(quán)屬政府，管理權(quán)屬職能部門，經(jīng)營權(quán)由企業(yè)運作”的“三權(quán)分離”管理模式是必要的，但要加強管理的統(tǒng)一性和經(jīng)營權(quán)的開放性，必須將漓江風景區(qū)作為一個當作一個完整的旅游產(chǎn)品來建設和管理，實行強有力的、高度集權(quán)的統(tǒng)一管理模式，使景區(qū)資源更好的實現(xiàn)其價值高效率運作，這樣才能保證漓江風景區(qū)所有要素均統(tǒng)一同步發(fā)展，為游客帶來功能完善、服務全面的旅游體會，更容易實現(xiàn)旅游發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)世界旅游城的魅力。
　　
　�。ǘ�）進一步理順局部利益和整體利益的關系。利益相關者理論指出：任何一個企業(yè)的發(fā)展都離不開各種利益相關者的投入或參與，企業(yè)追求的是利益相關者的整體利益，而不僅僅是某個主體的利益。同樣，由于漓江旅游景區(qū)涉及多元化的相關利益主體、多樣化的利益需求及多方式的利益實現(xiàn)途徑，構(gòu)成了旅游景區(qū)錯綜復雜的利益關系網(wǎng)。要實現(xiàn)漓江風景區(qū)的可持續(xù)健康發(fā)展必須協(xié)調(diào)和關注每一個利益相關者，讓他們能夠平等的分享旅游業(yè)所帶來的利益以及公平的分擔旅游負面影響。所以必須保持政府對景區(qū)的控制力度和管理導向，以實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟、社會、環(huán)境持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展為目標，及時協(xié)調(diào)各有關方面的利益關系，有效的尋找各方利益均衡的制高點，杜絕為追求局部利益盲目開發(fā)或者追求經(jīng)濟效益忽視社會效益的現(xiàn)象。只有利益的平衡和公平分配才有利于成功的整合景區(qū)中各參與方的分散力量，形成合力，增強景區(qū)的凝聚力和競爭力。
　　
　�。ㄈ�）進一步理順合理開發(fā)和有效保護的關系。漓江游覽“四統(tǒng)一”管理畢竟按照行業(yè)形成的一種縱向管理模式，這種模式容易忽略旅游經(jīng)濟的整體性，易形成管理漏洞，而且難以滿足旅游經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同性要求，降低旅游管理的效能。《可持續(xù)旅游發(fā)展憲章》指出：“旅游具有兩重性。一方面旅游能夠促進社會經(jīng)濟和文化的發(fā)展；同時，旅游也加劇了環(huán)境的損耗和地方特色的消失，對旅游應該用綜合性的方法進行探討�！甭糜螛I(yè)是以持續(xù)為目標，需要將經(jīng)濟、和環(huán)境效益結(jié)合起來考慮。在漓江游覽管理中，必須把握好充分開發(fā)利用與科學保護景區(qū)的原則。一方面必須堅持政府統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃、整體開發(fā)的原則，有效保護景區(qū)公共資源；另一方面要追求規(guī)模經(jīng)濟，對漓江游覽類型、空間、方式上予以拓展、升級，強化旅游功能、豐富旅游內(nèi)涵，讓其合理利用并追求效率最大化的營銷、管理與服務。
　　
　　四、幾點建議
　　
　　我國風景名勝區(qū)的基本工作方針是“嚴格保護、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用”，而目前我國景區(qū)管理問題最突出的是規(guī)劃不統(tǒng)一，管理不力，同樣，漓江管理也面臨這樣的問題，缺乏統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)模式。因此，漓江風景區(qū)應盡快形成高度統(tǒng)一的管理模式，理順管理體制，為全國風景區(qū)管理模式提供發(fā)展和創(chuàng)新的思路。
　　
　�。ㄒ唬┩晟评旖�風景名勝區(qū)總體規(guī)劃
　　
　　漓江風景名勝區(qū)面臨的一個重要的問題就是編制完成的《漓江風景名勝區(qū)總體規(guī)劃》雖然并獲得自治區(qū)政府審查但尚未獲得國務院正式審批，因此桂林市需要抓緊《漓江風景名勝區(qū)總體規(guī)劃》的報批工作，爭取早日獲得國務院的批復，盡快將漓江風景區(qū)的景區(qū)范圍和管理地界確定下來，以《漓江風景名勝區(qū)總體規(guī)劃》為指導統(tǒng)籌目前各個部門之間分門別類的各種小規(guī)劃，才能更好地實現(xiàn)漓江風景名勝區(qū)的統(tǒng)一化管理。
　　
　　（二）建立漓江風景名勝區(qū)高效有力的管理機構(gòu)
　　
　　漓江風景名勝區(qū)綜合管理是一個復雜的系統(tǒng)工程。漓江流域不同于一般的江河流域，各政府部門均對景區(qū)實行條塊管理，具有管理領域之廣、管理任務繁重、管理工作復雜的特點。目前漓江風景名勝區(qū)管理委員辦公室尚未能完全擔負起漓江風景名勝區(qū)統(tǒng)一管理職能，景區(qū)缺乏統(tǒng)一有效的管理，在工作上帶來了種種弊端，應盡快健全漓江風景名勝區(qū)管理委員辦公室、漓江風景名勝區(qū)管理局的管理職能，授予必要的行政管理職能，代表政府對景區(qū)進行全權(quán)管理，充分發(fā)揮宏觀決策和指導、協(xié)調(diào)作用。同時市政府各職能部門及景區(qū)各區(qū)縣應在漓江風景名勝區(qū)管理委員會統(tǒng)籌管理下充分發(fā)揮作用，盡職盡責地履行好本部門職責，同心協(xié)力地做好漓江風景名勝區(qū)綜合管理的各項工作。
　　
　　在《漓江風景名勝區(qū)總體規(guī)劃》國務院批復后，建議改革漓江風景區(qū)管理體制，將漓江風景名勝區(qū)管委會作為政府派出機構(gòu)，代表市政府在其所管轄的區(qū)域?qū)嵤┙y(tǒng)一管理，賦予其工商、公安、土地、交通、稅務、公用事業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、水產(chǎn)畜牧等行政職能，對景區(qū)實行全權(quán)管理。設在景區(qū)內(nèi)的所有單位，除業(yè)務上受各自上級主管部門領導外，必須服從風景區(qū)管委會的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理。
　　
　　（三）健全漓江風景旅游區(qū)開發(fā)和保護的法律體系
　　
　　目前國家出臺了《風景名勝區(qū)暫行管理條例》、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》、《森林公園管理辦法》等行政法規(guī)，廣西壯族自治區(qū)第十一屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過的《廣西壯族自治區(qū)漓江流域生態(tài)環(huán)境保護條例》成為進一步推進漓江流域生態(tài)環(huán)境保護的依據(jù)，標志著漓江流域生態(tài)環(huán)保納入了法制軌道。要嚴格執(zhí)行這個條例，加強對漓江風景區(qū)的生態(tài)保護，規(guī)范漓江流域資源開發(fā)利用和管理。同時，針對目前漓江風景區(qū)的產(chǎn)權(quán)不明晰和一些破壞資源、侵蝕國有資源、使用權(quán)不明確的現(xiàn)象，應盡快健全風景區(qū)旅游法規(guī)體系，合理制定出系列旅游管理規(guī)章制度，為正確處理好旅游資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護提供完善的法律保障，將景區(qū)開發(fā)行為予以規(guī)范，使其規(guī)范化運作，對破壞景區(qū)資源的行為和做法給予懲罰。
　　
　�。ㄋ模┘訌妼β糜钨Y源的統(tǒng)一管理
　　
　　桂林建設世界旅游城，要不斷優(yōu)化旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、客源結(jié)構(gòu)、人才結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局和企業(yè)結(jié)構(gòu)。漓江作為國家級的AAAAA景區(qū)，旅游客源會越來越多，游者和商務人士的旅游需求也越來越高，對漓江風景區(qū)的管理既要充分體現(xiàn)漓江游覽形式的多元化，又要保持漓江游覽管理的正規(guī)化。充分利用漓江流域生態(tài)資源，加大對漓江旅游資源的整合，包括漓江游船及游船企業(yè)的整合、漓江兩岸景點的整合、漓江游覽方式的整合等。使漓江從一個單一的水路游覽品牌發(fā)展成為一個包含沿江兩岸景區(qū)景點、內(nèi)容豐富、充滿生機的綜合性大品牌，升辟多種形式的旅游項目，推進漓江游覽方式的多元化。同時，要實現(xiàn)景區(qū)內(nèi)多種游覽方式的統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理。建議強化漓江5A級旅游景區(qū)整改工作領導小組職能，加快整改工作，通過整改將竹筏載客、江村考查、徒步游、電瓶車游覽、水陸同游等統(tǒng)一規(guī)劃管理；盡快將設立的竹筏旅游公司納入“四統(tǒng)一”管理范疇，統(tǒng)一調(diào)度安排，統(tǒng)一售票管理，進行規(guī)范化管理。另外，對徒步旅游、游艇游覽等旅游產(chǎn)品也盡快形成公司經(jīng)營，一并納入“四統(tǒng)一”管理中，形成統(tǒng)一管理模式。
　　
　　（五）設立漓江風景名勝區(qū)旅游基金
　　
　　在市場經(jīng)濟條件下，一切社會活動和經(jīng)濟活動都離不開經(jīng)濟基礎，自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護與管理，也同基本建設項目一樣，需要有穩(wěn)定、持續(xù)的資金收入作保障。既然漓江風景名勝區(qū)綜合管理是一個復雜的系統(tǒng)工程，就需要相關政府部門的協(xié)調(diào)配合和通力合作，也需要妥善解決必要的工作經(jīng)費和裝備問題。《廣西壯族自治區(qū)漓江流域生態(tài)環(huán)境保護條例》規(guī)定自治區(qū)要建立漓江生態(tài)環(huán)境保護補償機制，應該從處理好保護與發(fā)展的矛盾出發(fā)，盡快建立起漓江生態(tài)補償機制，合理解決好景區(qū)農(nóng)民群眾的經(jīng)濟補償問題，發(fā)展有益于生態(tài)環(huán)境的各類產(chǎn)業(yè)，不斷改善漓江流域居民的生產(chǎn)生活條件，保障漓江風景區(qū)兩岸居民的生活。同時建議政府可以建立漓江游覽基金，合理使用基金使漓江風景名勝區(qū)管理委員會的工作落到實處，才能產(chǎn)生凝聚力、產(chǎn)生相對權(quán)威，才有利于協(xié)調(diào)各縣區(qū)、各部門之間的關系。既解決了村民發(fā)展經(jīng)濟、脫貧致富，為美化和繁榮漓江流域創(chuàng)造良好的條件，也為治理漓江保護環(huán)境所確立的項目有了配套資金的條件。
　　
　　（六）全力打造漓江旅游“精美名片”品牌
　　
　　桂林旅游綜合改革實驗區(qū)和桂林國家級服務業(yè)綜合改革試點建立是提升桂林旅游業(yè)發(fā)展的契機，應站在打造桂林漓江旅游“精美名片”的高度，加強對漓江風景區(qū)旅游的宣傳力度，借助中國東盟博覽會每年在南寧舉辦的東風，抓住機遇，一方面要抓好漓江旅游管理和漓江旅游服務，提升游船服務水平和旅游行業(yè)服務水平，維護漓江旅游的形象。另一方面要開拓各種渠道，面向國內(nèi)外，提高桂林漓江風景區(qū)高品質(zhì)游覽的知名度，使漓江風景區(qū)旅游更上一個臺階，推進桂林世界旅游城的建立。
　　
　　總之，漓江是桂林擁有的寶貴旅游資源，但環(huán)境脆弱度高，旅游承受能力有限，應遵循合理開發(fā)，適度利用的原則進行管理，”，只有高度統(tǒng)一的管理模式，才能更好的發(fā)揮漓江名勝風景區(qū)的優(yōu)勢，才能保證旅游資源的健康發(fā)展，使旅游產(chǎn)品獲得依托，保持桂林旅游業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。
　　
　　

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