村民自治與農(nóng)村社會穩(wěn)定

內(nèi)容提要：本文認(rèn)為，以民主選舉為核心的村民自治制度可以提高農(nóng)村資源動員能力，監(jiān)督村組干部不良行為，抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)升級沖動和過度提取欲望，提供村民制度化參與渠道，形成村莊社會共同體以構(gòu)造對少數(shù)行為不良者的監(jiān)督能力，從而可以促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：村民自治 社會穩(wěn)定 政治參與 資源提取

一、村民自治與農(nóng)村資源動員能力

影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的一個重要方面是村莊公共事業(yè)的狀況，諸如水利設(shè)施建設(shè)、村莊道路維護(hù)等等。良好的水利設(shè)施和道路不僅為村民的生產(chǎn)生活提供了保障，而且減少了農(nóng)村出現(xiàn)不穩(wěn)定的因素。 在當(dāng)前的狀況下，國家無力為村莊提供完善的公共設(shè)施，這些公共設(shè)施的提供要依賴于村莊本身的資源能力及其組織方式，也就是村民自己對公共設(shè)施的需要及他們滿足這種需要的方式。在缺乏外來資源的情況下，有兩種動員村莊資源的辦法，一是由村干部根據(jù)自己的決定來強(qiáng)制村民集資、出工，從而提供較好的公共設(shè)施，這種辦法有兩個缺點，第一個缺點是村干部的決策往往會有個人私利方面的考慮，尤其可能存在以公謀利、貪污受賄的行為。在當(dāng)前轉(zhuǎn)型期的背景下，出現(xiàn)村干部的謀私行為十分正常；第二個缺點是，即使村干部是公正廉潔的，他也缺乏將自己的決策貫徹下去的能力，他難以決策舉辦多少公共工程，如何舉辦等問題，特別是公共工程因為村民受益先后和多少的不同，而構(gòu)成總有一些村民對村干部任何一種決策不滿的狀況，從而讓一個好心而公正的村干部在舉辦公共工程時處于艱難境地。 二是由村民共同參與決策，在是否舉辦公共工程、如何舉辦公共工程、舉辦多少公共工程上，讓村民有充分發(fā)表意見和達(dá)成一致的機(jī)會，村民就會根據(jù)自己可以從建設(shè)公共工程中所獲好處與需付代價中作出比較，從而決定是支持還是反對舉辦公共工程，舉辦何種公共工程和如何舉辦公共工程。這正是村民自治的辦法。 村民決策大致有兩種形式，一種是村民會議的形式。村民會議的好處是村民參與者眾，形成的決議影響面廣，約束力強(qiáng)。村民會議的弱點是討論難以深入，即使修建公共工程的決議可以得到通過，也往往會忽視少數(shù)反對者的聲音，并可能造成一個長期存在的反對派；另一種形式是村民代表會議甚至村民議事會。村民代表會議因為可以集中村中有影響力的代表人物，他們的決定就容易在村莊產(chǎn)生權(quán)威，從而有助于將諸如集資出工的決定貫徹下去。同時，因為村民代表會議人數(shù)相對較少，較為深入的討論成為可能，反對的聲音不會被忽視，在達(dá)成一項關(guān)于公共設(shè)施建設(shè)的決定時，不是以少數(shù)服從多數(shù)這種強(qiáng)制的方式，而是以一致同意的方式形成決定。這樣，就既可以照顧少數(shù)人的利益，又可以將于全村有益的公共事業(yè)辦理下來。 村民會議是過去最為常見的村民自治組織形式。在1990年代中期以后，全國相當(dāng)數(shù)量的省市自治區(qū)逐步確立起村民代表會議這種組織形式，并在1998年正式通過的《村組法》上予以提出，成為當(dāng)前村民自治的主要組織形式之一。有足? 壞難芯亢褪導(dǎo)?な擔(dān)?迕翊?砘嵋榭梢雜行?岣嘰遄?淖試炊?蹦芰Γ?傭??迕竦納???釤峁┕?卜?穹矯嫻謀Ｕ希??廡┕?卜?裼址垂?創(chuàng)俳?舜迕竦納???獎懔舜迕竦納?睢?nbsp;村民自治對于村莊公共工程建設(shè)和社區(qū)資源動員能力提高方面的優(yōu)勢正在于，它讓村民有了充分參與與自己利益密切相關(guān)的村務(wù)的機(jī)會，有了權(quán)衡舉辦公共工程對于自己利害得失的機(jī)會，從而讓村民在決定是否舉辦公共工程一類的事業(yè)時，由別人讓我辦轉(zhuǎn)換為我自己要辦，由我的利益受到損害轉(zhuǎn)換為我的利益得到增加。這就讓村民有了集中起來心平氣和地討論為自己生產(chǎn)生活增進(jìn)服務(wù)的可能。

簡單地說，在外來經(jīng)濟(jì)資源格局既定的狀況下，村民自治通過村民多種形式的參與，不僅為達(dá)成較為一致的舉辦公共事業(yè)的協(xié)議提供了機(jī)會，為形成公共輿論提供了場合，為村民構(gòu)造自身利益提供了可能，而且為促進(jìn)生產(chǎn)和方便生活提供了保障，從而為農(nóng)村社會的穩(wěn)定提供了基礎(chǔ)。 

二、村民自治與村組干部的行為狀況

對農(nóng)村若有較多調(diào)查，就可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民當(dāng)前以上訪、抗議為手段來維護(hù)的利益大都是受到中央政策保護(hù)的利益，而構(gòu)成對農(nóng)民受到政策保護(hù)的利益的危害，一是來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個上級，我們在下一節(jié)談這個問題，二是村組干部的不良行為，其中尤其是村組干部經(jīng)濟(jì)上的不良行為，諸如吃喝貪占、亂建工程等等。正是村組干部的不良行為特別是他們的不良經(jīng)濟(jì)行為，構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)民上訪和抗議的主要內(nèi)容。

村民自治正可以從源頭上和過程中堵住村干部不良行為的黑洞，防止村干部吃喝貪占行為的發(fā)生。具體可以從三個方面來考察村民自治對于防止村干部不良行為的作用。

第一，競爭性選舉構(gòu)成了村干部對村民的責(zé)任機(jī)制。在村委會這樣一個不大的范圍內(nèi)，競爭性選舉不僅可以將那些人品不好、能力不強(qiáng)的人選下去，而將那些德才兼?zhèn)涞娜诉x上來，而且可以通過每三年一度競爭性選舉，構(gòu)成對在任村干部的壓力，讓他們時刻認(rèn)識到，若現(xiàn)在我不一心為公，下次選舉我就會被選下來。村干部的一言一行因此會注意獲得村民的好感，諸如吃喝貪占這些廣受村民責(zé)難也造成村集體重大損失的事情，往往不需要由村民去上訪告狀，就可以消失在競爭性選舉這一制度安排構(gòu)造的責(zé)任結(jié)構(gòu)之中。大量的事實證明，經(jīng)過真正的村委會選舉之后，村干部不僅在素質(zhì)結(jié)構(gòu)和能力結(jié)構(gòu)上有較大改善，而且在涉及到農(nóng)村敏感的事項諸如吃喝貪占、亂建工程方面，都有很大的好轉(zhuǎn)。

第二，以村民代表會議為核心的村務(wù)決策機(jī)制不僅構(gòu)成了對村干部決策的有力監(jiān)督，增加了村務(wù)決策的可靠性，而且可以平衡村務(wù)決策的受益范圍，使村莊范圍的決策可以照顧全體村民多方面的利益，從而減少村民對村務(wù)決策的不滿意。構(gòu)成村民對村務(wù)決策不滿意的原因為二，一是村干部的胡亂決策，特別是借舉辦公共工程來謀取個人好處的情況，曾在一段時間成為一些農(nóng)村眾所周知的“秘密”。我們在調(diào)查中經(jīng)常遇到村民將村干部晾在一邊而自主決策村務(wù)的情況，顯示出對村干部不良決策的不信任；二是村干部決策不公，在照顧一些村民利益的同時，損害了另一些村民的利益，由此加劇了村莊內(nèi)地緣的、宗族的矛盾。通過村代表會議的形式?jīng)Q策，可以給少數(shù)派以充分表達(dá)意見的機(jī)會，可以通過對村干部的質(zhì)詢，防止村干部的謀私行為，可以通過發(fā)揮代表的參政積極性，提高決策的科學(xué)性和可靠性，最終可以讓執(zhí)行村務(wù)決策的村干部獲得權(quán)力的合法性和行為的公正性，從而防止村干部決策不良造成的村民不滿。

第三，以村務(wù)公開為核心的民主監(jiān)督制度不僅可以“給村民一個明白，還干部一個清白”，消除村民因為不了解村務(wù)狀況而產(chǎn)生的對村干部的懷疑和不信任，而且構(gòu)成了對村干部在經(jīng)濟(jì)上謀取私利的防止。村委會的范圍不大，村里辦了什么事，收了多少錢，用錢在什么地方，如何用，村民心中都有一本帳，每隔一段時間，村務(wù)組務(wù)的公開，就是將村民心中的帳與村組公開的帳的對照，這一對照，有無問題，一清二楚。這種情況下，村組干部如何還敢謀取私利？

當(dāng)前村民自治中推行村務(wù)公開存在的問題是，村務(wù)公開往往難以堅持，有些地方過于強(qiáng)調(diào)村務(wù)公開的形式，忽視了村務(wù)公開的多樣性。村務(wù)公開的實質(zhì)是讓村民有充分了

解村務(wù)的知情權(quán)，有查帳和質(zhì)詢村干部經(jīng)濟(jì)開支的權(quán)力，而這正是村民自治的核心內(nèi)容之一。以村務(wù)公開為核心的民主監(jiān)督制度不是一種形式，而是一種機(jī)制，一種權(quán)力，一種溝通村民與村干部關(guān)系，消除村民不滿的社會穩(wěn)定措施。

簡單地說，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等機(jī)制，村民自治制度可以有效防止村干部的不良行為，提高村干部權(quán)力的合法性，增加村干部與村民之間的信任關(guān)系，由此為減少緣于村干部不良行為而出現(xiàn)上訪告狀提供了可能，也為減少村務(wù)決策失誤所造成的對農(nóng)村持續(xù)發(fā)展能力的損害提供了可能。這樣一來，村民自治就為農(nóng)村長治久安提供了保障。

三、村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度提取

影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的一個重要方面是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。農(nóng)民負(fù)擔(dān)是自1990年代持續(xù)至今的一個沉重話題，中央為解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，幾乎想盡了所有辦法，其效果卻不明顯，以至于發(fā)展到農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來越重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的首先因素的狀況。構(gòu)成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的首要原因是上級的過度提取，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的過度提取。據(jù)我們調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)向農(nóng)民的過度提取，幾乎無所不用其極，諸如農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牲豬屠宰稅的平攤，高報農(nóng)民人均純收入以提取更多5％的三提五統(tǒng)，成為農(nóng)民不堪重負(fù)的首要原因。而構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)向農(nóng)民過度提取沖動的理由，關(guān)鍵是鄉(xiāng)鎮(zhèn)扼制不住的達(dá)標(biāo)升級沖動，這種達(dá)標(biāo)升級，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的達(dá)標(biāo)升級，一是要求村的達(dá)標(biāo)升級。在轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以達(dá)標(biāo)升級來創(chuàng)造政績本來是無可厚非的，問題是這種達(dá)標(biāo)升級一旦脫離農(nóng)民收入的實際、脫離農(nóng)村社會需要的實際，就會對農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的造成嚴(yán)重破壞，而僅僅成為少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人向上升遷的籌碼。

要扼制鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)升級和過度提取的沖動，就不僅要在精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能上做文章，而且需要在改造鄉(xiāng)村關(guān)系上做文章。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以可以超額提取，以至于中央有千種保護(hù)農(nóng)民利益的政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便有萬種向農(nóng)民提取的理由，系鄉(xiāng)鎮(zhèn)有村干部為自己的提取勞神費力，而村干部卻很少能代表農(nóng)民抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理的提取。在村級組織不能代表農(nóng)民抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理行為時，農(nóng)民的積怨無處可發(fā)，以群體性事件為結(jié)果的不穩(wěn)定因素因此屢屢發(fā)生。

村民自治改造了村干部的責(zé)任結(jié)構(gòu)，村干部首先要對村民負(fù)責(zé)，村民有要求村干部依照國家政策規(guī)定來保護(hù)自己利益的途徑和前提，這樣一來，村干部，正是這個過去協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度提取經(jīng)濟(jì)資源的群體，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)在下達(dá)指令性任務(wù)時，說明指令性任務(wù)的政策和法律依據(jù)，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度提取和達(dá)標(biāo)升級的沖動釜底抽薪，長期困擾國家的農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題因此得以解決。

村民自治制度是在1980年代來開始實行的，有人問，為什么正是在實行村民自治的1990年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為問題？道理很簡單，即1990年代作為村民自治依據(jù)的《村組法》作為試行法，在全國實施不平衡，也缺乏強(qiáng)制性，是因為村民自治本身的不到位，造成了鄉(xiāng)村關(guān)系的指導(dǎo)關(guān)系被實質(zhì)上的上下級關(guān)系所替代，真正的村民自治并不存在。1998年《村組法》正式頒布實施后，農(nóng)村的情況就大為不同，一方面是在《村組法》正式頒行后的村委會選舉空前激烈，村干部對村民負(fù)責(zé)任的機(jī)制正在構(gòu)造出來，另一方面，欠拖不決的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革及農(nóng)村費改稅在強(qiáng)大的壓力下，終于受到全國的普遍關(guān)注，并因此成為從中央到地方的共識，正在全國各省市自治區(qū)轟轟烈烈展開。我們相信，隨著村民自治制度的進(jìn)一步落實，村干部的責(zé)任結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村關(guān)系將被徹底改造，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從計劃經(jīng)濟(jì)體制中遺留下來的達(dá)標(biāo)升級的沖動和支持這種沖動的向農(nóng)民的過度提取能力，也會得到徹底改造，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將作為為農(nóng)民提供生產(chǎn)和生活秩序的政府而不是一個管理農(nóng)民生產(chǎn)生活事項的企業(yè)來發(fā)揮作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換也就水到渠成，自然而然。

簡單地說，正是村民自治制度構(gòu)造的村干部對村民負(fù)責(zé)任的制度，為村民提供了一個制度化的組織起來獲取受中央政策和法律保護(hù)的利益的機(jī)制，這種機(jī)制可能構(gòu)成國家與農(nóng)民共同監(jiān)督約束中間結(jié)構(gòu)——以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為典型的－－不良行為的局面。特別是在轉(zhuǎn)型時期，國家沒有對基層政權(quán)足夠監(jiān)督能力的背景下，構(gòu)造與村民利益息息相關(guān)的制度結(jié)構(gòu)－－即村民自治制度，實在是最為經(jīng)濟(jì)有效的辦法。有了村民自治制度的保證，最近10年出現(xiàn)的國家屢次強(qiáng)調(diào)不能加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，事實上農(nóng)民負(fù)擔(dān)卻一直在加重的奇怪現(xiàn)象，斷難發(fā)生。

四、村民自治與制度化參與

構(gòu)成當(dāng)前農(nóng)村社會穩(wěn)定主要隱患的是可以用非制度化參與或抗議性參與或暴力參與來予以描述的那種帶用一定激烈性的農(nóng)民群體性行動，諸如群體上訪、暴力抗?fàn)幍鹊�，�?yán)重的甚至出現(xiàn)打砸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、圍攻執(zhí)法人員、燒毀公共財物等等。一般情況下，出現(xiàn)暴力式參與，表明農(nóng)村社會的穩(wěn)定已受到重大威脅，農(nóng)村正常的行政秩序和生產(chǎn)生活秩序已難以保持的危險狀態(tài)。普遍的暴力式參與，無疑會對國家整體的穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅。 勿容諱言，當(dāng)前農(nóng)村非制度化參與十分普遍，尤以群體性上訪為普遍，暴力式參與包括打砸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事件也屢現(xiàn)報端。之所以會出這些對農(nóng)村穩(wěn)定構(gòu)成重大隱患的問題，大多是一些事關(guān)農(nóng)民切身利益的問題長期得不到解決，農(nóng)民的憤怒越積越多，最后走上了暴力抗議之路。而之所以會出現(xiàn)一些關(guān)系到農(nóng)民切身利益的問題長期不能解決，根本原因是農(nóng)民缺乏制度化參與政治，以制度化參與來解決關(guān)涉自身利益的渠道。

村民自治制度在兩個方面對解決當(dāng)前在一些地方普遍出現(xiàn)的非制度化參與有幫助。第一，村民自治制度本身就是一種民主參與制度，構(gòu)造了村民將村內(nèi)事務(wù)由民主參與的辦法予以解決的機(jī)制。對于村務(wù)而言，通過村民會議和村民代表會議的決策和監(jiān)督，可以糾正村干部不良行為，對于不負(fù)責(zé)任的村干部，既可以在下次選舉中將他選下去，又可以通過召開村民會議將他罷免掉。對于政務(wù)而言，上不合國家政策，下不合村情民意的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)升級和過度提取的要求，不僅村民可以通過村干部向上級反映農(nóng)民的意見，而且村民自治制度所構(gòu)造的村干部責(zé)任結(jié)構(gòu)也使得他們敢于抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理的要求，他們有足夠理由以村民利益代言人的身份，拿著國家相關(guān)政策規(guī)定，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)講，你們的這些決定不合國家政策，村民不答應(yīng)，我們也無能為力。 第二，正是通過村民自治的實施，村民會逐步習(xí)慣于以制度化的辦法來提出自己的要求，維護(hù)自己的權(quán)益，擴(kuò)大自己的影響。持續(xù)的民主參與，對于村民養(yǎng)成通過制度化參與來維護(hù)自己權(quán)益的習(xí)慣，增強(qiáng)對制度化參與的信心，都具有十分重要的意義。一旦農(nóng)民認(rèn)為且習(xí)慣于通過制度渠道來保護(hù)自己的權(quán)益之后，他們自然會放棄暴力式參與。

而正是以村民自治制度這一制度化參與本身的效能為前提，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對強(qiáng)大有力的村民愿望，斷不至于對事關(guān)農(nóng)民切身利益的事情不聞不問，對農(nóng)民不滿的事情無動于衷，而會盡可能將這些可能累積起來的矛盾－－化解，其結(jié)果，是構(gòu)成對農(nóng)村社會穩(wěn)定隱患的問題，在還未積聚到爆發(fā)前，即已通過制度化的參與得以解決，制度化參與如一個減壓閥，不斷消減了鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的矛盾，從而可以防止矛盾的激化。 事實上，村民制度化參與所構(gòu)造的減壓作用不止會達(dá)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且可能向更上一級延伸。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級由于受到來自村一級強(qiáng)大的制度參與壓力時，就不是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時受到

了這種壓力。在只有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)感受這些壓力而無力完成更上一級壓下來的行政任務(wù)時，這個更上一級的縣級政府就會指責(zé)這少數(shù)幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不負(fù)責(zé)任，將本來是縣級政府的責(zé)任推至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。當(dāng)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)受到同樣的壓力而都不能完成縣級政府可能存在的過度提取任務(wù)時，縣級政府就不得不承攬下屬于自己的責(zé)任。在當(dāng)前壓力制政治體制下面，事實上不只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級政府，而且是地市級和省級政府也存在著向下面過度提取和達(dá)標(biāo)升級（政績）的沖動的。因此，有時只是在村里發(fā)生的事情，因為涉及到所有的村，而具有向更上一級發(fā)生影響的可能。村民自治這一制度化參與機(jī)制正因為與村民切身利益聯(lián)系了起來，而具有向上擴(kuò)展并為當(dāng)前處于轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的不穩(wěn)定因素找到了一個減壓的閥門，正是在這個意義上，我們說村民自治是農(nóng)村社會的穩(wěn)定器 簡單地說，村民自治制度一方面為村民通過制度維護(hù)自己的權(quán)益提供了渠道；一方面正是制度化的參與可能讓村民形成對制度化參與的習(xí)慣、依賴和信心，從而減少暴力參與的可能；再一方面，村民自治提供的制度化參與將可能積累下來的矛盾一一化解，有助于防止矛盾的激化，消除農(nóng)村社會不穩(wěn)定的隱患。

五、小結(jié)

村民自治制度不是包治農(nóng)村社會穩(wěn)定的萬應(yīng)靈藥，特別是在村民自治制度本身還不完善，實施也不完全到位的情況下，更是如此。但是，村民自治肯定是有助于農(nóng)村社會穩(wěn)定的一項制度，而不是構(gòu)成了對農(nóng)村社會穩(wěn)定的新的威脅。

主要參考文獻(xiàn)：

徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997年版。

王振耀：《中國農(nóng)村村民自治制度研究》，中國社會出版社2000年版。

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