[摘要]： 外債作為中國近代外來資本的重要組成部分，對中國近代社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展影響巨大，對此學(xué)界已有諸多研究，但學(xué)界少有關(guān)注外債在活動(dòng)過程中逐步形成的獨(dú)特運(yùn)行框架和制度特征。鑒于此，本文首先從外債制度演變表現(xiàn)出的若干特征入手，認(rèn)為在近百年的發(fā)展過程中，外債制度演變具有債務(wù)主體單一化、債款來源多樣化、債務(wù)管理法規(guī)化和債務(wù)運(yùn)行自主化的趨勢，而后論文又結(jié)合中國近代的民族-國家建設(shè)過程和制度的移植-變遷對外債制度演變所表現(xiàn)的趨勢作更深一層的剖析。
　　關(guān)鍵詞：中國近代/外債制度/演變

　　隨著全球經(jīng)濟(jì)交往的加強(qiáng)，國際資本的流動(dòng)也趨于頻繁，外債是國際資本的重要流動(dòng)方式。19世紀(jì)中葉后，中國與國際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的聯(lián)系越來越密切，外債也成為其外來資本的重要組成。學(xué)界對于外債問題已有諸多研究，但是由于研究的角度大都在中外經(jīng)濟(jì)關(guān)系史、帝國主義侵華史的范圍之內(nèi)，因此比較關(guān)注外債的性質(zhì)討論和具體外債債項(xiàng)的考證，而對于外債活動(dòng)的制度性特征注意不夠，忽視了外債制度的獨(dú)特運(yùn)行框架及其演變趨勢，鑒于此，本文擬從外債制度演變表現(xiàn)出的若干特征入手，對其近百年的發(fā)展趨勢作一分析，以求教于方家。

　　一、 債務(wù)主體的單一化

　　近代以前，中國的經(jīng)濟(jì)制度內(nèi)并不存在外債活動(dòng)，因此在中國近代外債展開初始，清政府找不到可仿照的模式，只能固守“天朝大國”的姿態(tài)，如時(shí)人評論為“中國士大夫拘于成見，往往高談氣節(jié)，鄙棄洋務(wù)而不屑道”1，“于其國政民俗，終罔有所知”2，不愿正視借債的局面，結(jié)果在外債活動(dòng)上，就無法明確舉債主體，只能按照原來廣州制度下的商債形式或地方政府的財(cái)政應(yīng)急方式進(jìn)行處理，出現(xiàn)了地方政府舉債占主要地位和多頭舉債的局面。
　　借用外債為政府開辟了新的財(cái)源，緩解了日見緊迫的財(cái)政危機(jī)，中國政府也就在財(cái)政體制中逐漸確認(rèn)了它的存在，于是自19世紀(jì)60年代中期起，外債活動(dòng)與中央財(cái)政之間的關(guān)系越來越密切，同時(shí)，鑒于前此的外債活動(dòng)過程中出現(xiàn)的一些糾紛，因此在具體的外債制度建設(shè)中，為了適應(yīng)國際金融資本家所強(qiáng)調(diào)的外債活動(dòng)中“主權(quán)”責(zé)任，中央政府承擔(dān)起舉債和還債的責(zé)任，外債活動(dòng)進(jìn)入了明確債務(wù)主體和債務(wù)主體單一化的過程。
　　首先是設(shè)立專門的外債管理機(jī)構(gòu)。呈現(xiàn)了一個(gè)從總理各國事務(wù)衙門的兼管，到度支部的監(jiān)管，一直到民國時(shí)期在財(cái)政部公債司專管的過程。其中，中央政府逐步成為外債制度的核心，明確債務(wù)活動(dòng)的債信來源于國家，來源于整個(gè)國家對外的形象，“無論內(nèi)債外債，均與國家信用有直接關(guān)系”3，“如有因公要需，借用洋款，皆須先行奏明，經(jīng)中央政府允準(zhǔn)，照會各國駐京大臣立案為據(jù)。其出借之洋商，亦必先稟報(bào)駐京大臣，問明中國政府果系奏明有案，方可借給。若無奏準(zhǔn)案據(jù)，而私自借給者，無論曾否訂立合同，國家概不承認(rèn)。設(shè)有事故，亦不能為之代追”4。發(fā)展到南京國民政府時(shí)期，最為強(qiáng)調(diào)的是“政府外債之舉借，其契約應(yīng)經(jīng)財(cái)政部主管長官或其授權(quán)代表之簽署”5，也就是說，外債合同所承擔(dān)的是國家義務(wù)。同時(shí)為了確認(rèn)外債的“國家義務(wù)”。自民國建立開始，為了樹立債務(wù)信用，中央政府還逐步對相關(guān)外債進(jìn)行了清理，“民國十余年來，整理債務(wù)之經(jīng)過情形，可分為四大時(shí)期，一曰全部整理計(jì)劃時(shí)代（民國二三年間），二曰局部整理實(shí)施時(shí)代（民國九十年間），三曰無擔(dān)保債務(wù)整理協(xié)商時(shí)代（北京特別關(guān)稅會議開會期內(nèi)），四曰無擔(dān)保債務(wù)整理進(jìn)行時(shí)代（國民政府統(tǒng)一以來）”6。在這些階段中，民國政府為了能夠?qū)ｉT整理債務(wù)，在外債管理機(jī)構(gòu)之中又逐步建立相關(guān)的外債整理機(jī)關(guān)，如內(nèi)外債務(wù)整理委員會等等，制訂各種整理意見書，以中央政府的名義對懸而未決的外債問題進(jìn)行統(tǒng)一處理。
　　其次是逐步限制地方政府舉借債務(wù)，進(jìn)而使地方政府不舉借外債。從19世紀(jì)60年代中期開始至甲午戰(zhàn)爭前，地方外債占外債總額的76.57%7，但自1894年開始，地方債務(wù)的比重就逐漸減少，這種趨勢自民國建立后越來越明顯，“倘現(xiàn)在任各省自借，與將來中央政府之信用實(shí)有大不利”8，即使在北洋政府時(shí)期，雖然“一省做一省的事，多不受中央的統(tǒng)轄，除了中央放官到各省，各省解餉到中央以外，多不相聞問，以致各省與中央情形不同，各省與各省情形又不同”9，但是這種各自為政，財(cái)政分散的狀況并沒有導(dǎo)致地方外債的大量出現(xiàn)10。
　　由此可見，在中國近代舉借外債過程中，外債的舉借主體有一個(gè)單一化的過程。當(dāng)然，單一化并不是指財(cái)政部門獨(dú)攬所有的外債事務(wù)，而是指以財(cái)政部門為核心，各相關(guān)部門互相配合形成一個(gè)外債舉借活動(dòng)的聯(lián)合體，進(jìn)而使外債決策得到統(tǒng)一，達(dá)到宏觀調(diào)控借款額度、借款時(shí)機(jī)、借款形式等。而且在宏觀管理的過程中，外債的分類也得到了明確，主管部門分清有直接責(zé)任的外債和有間接責(zé)任的外債，以明確自身的義務(wù)所在，最為突出的是在《外債事務(wù)處理辦法草案》中規(guī)定了兩種外債：政府外債與政府擔(dān)保外債，前者為“國民政府對外國政府、人民或法團(tuán)，因契約而發(fā)生之債務(wù)”，后者“中國人民或法團(tuán)對外國政府、人民或法團(tuán)，因契約而發(fā)生之債務(wù)，呈準(zhǔn)由政府擔(dān)保者”，對于兩種不同的債務(wù)，政府的處理是不同的，政府外債由政府機(jī)關(guān)全權(quán)負(fù)責(zé)，而政府擔(dān)保外債，政府對其運(yùn)用及償還，只起監(jiān)督和查核作用11。除此之外，對于國營事業(yè)與民營事業(yè)的外債也加以區(qū)別，“國營事業(yè)之對外借款并應(yīng)統(tǒng)一洽借；民營事業(yè)則可由人民自行商洽，經(jīng)政府之核準(zhǔn)，即可實(shí)行”12。

　　二、 債款來源的多樣化

　　在中國近代外債制度的演變過程，與債務(wù)主體單一化相對應(yīng)的是債款來源的多樣化，就是多種渠道多層次地獲得債款。產(chǎn)生債款來源的多樣化的緣由是復(fù)雜的，就主要而言，是兩個(gè)原因。
　　一是晚清以來各政府在與西方列強(qiáng)的接觸過程中，實(shí)行的是“以夷制夷”的對外交往原則，即不是完全依附于某一列強(qiáng)，而是希望在列強(qiáng)利益平衡的狹縫中保持有“半主權(quán)”，也是在“半殖民地”的社會條件下進(jìn)行“半獨(dú)立”的活動(dòng)，這樣的原則體現(xiàn)于外債，就是政府總是希望能從多方面獲得借款。
　　早在19世紀(jì)70年代匯豐銀行主宰中國外債的時(shí)候，李鴻章就曾策劃與美國資本合作成立銀行，以突破匯豐的壟斷地位。后來在舉借蘆漢鐵路外債時(shí)，清政府也是讓美、英、法、德、比各國資本家同場競爭，經(jīng)過選擇，最后認(rèn)為“鐵路借款非常之難，美國定要包全工，額利之外另索余利四分之一，儼然股東，事權(quán)全屬，流弊甚大”13，而比利時(shí)“系小國，不干預(yù)他事”14，最后選擇了比利時(shí)。張之洞也曾提出這樣的觀點(diǎn)，“專借英款，將來無論如何搜刮，亦不能還清，英國必索我地方作抵，是又生一患矣”15，因此不宜請英、法諸大國商人包辦，應(yīng)請比、奧等小國商人16，只有提倡各國競爭，“則美英法比諸財(cái)團(tuán)，勢必紛紛輸財(cái)于我國，而俄日更借，必極困難，理化家所謂，既長我之財(cái)力，必縮短彼之財(cái)力”17。當(dāng)?shù)V務(wù)、鐵路兩大公司設(shè)立之際，左中允、黃思永建議所有路礦事務(wù)，“勿專借一國之債”18。
　　就是歷來為國人所責(zé)難的一些借款，如庚子賠款，在它轉(zhuǎn)化為借款時(shí)，也是考慮了多國與一國的利弊的，“銀若一國借出，款數(shù)既巨，必不肯多寬年限，故不若分欠之各國為妙也”19；再如“善后大借款”在舉借過程中，鑒于銀行團(tuán)的條件比較苛刻，曾有兩次企圖另辟渠道的做法，一次是唐紹儀力圖利用外國銀行家之間的競爭，與由俄亞銀行與比利時(shí)銀行家組成的華比銀行（Banque Sino-Belye）達(dá)成的借款，即華比借款；一次是熊希齡在六國銀行團(tuán)獨(dú)占對華借款權(quán)的霸道行為下，企圖從其他途徑獲得借款，與英國姜克生萬國財(cái)政社（The Jack－son International Financial Syndcare）的代表柏沙爾（E.F.Birchal）商洽借款，7月12日訂立了1000萬英鎊的借款合同，后來姜克生萬國財(cái)政社將承辦借款之權(quán)轉(zhuǎn)讓給了倫敦的克利斯浦公司（C.Birch Cripand Co.），成立了克利斯浦借款20。
　　二是資本發(fā)展的必然，資本的天性在于追逐利潤，馬克思曾對資本有深刻的剖析，“資本害怕沒有利潤或利潤太少，就象自然界害怕真空一樣，一旦有適當(dāng)?shù)睦麧櫍�資本就膽大起來。如果有10%的利潤，它就活躍起來；有50%的利潤，它就鋌而走險(xiǎn)；為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間的法律；有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險(xiǎn)”21。外債作為資本向國外輸出的形態(tài)，不可避免地帶有這樣的天性。19世紀(jì)70年代以后，國際資本市場形成，西方資本從低利率國家向高利率國家流動(dòng)是一普遍現(xiàn)象，于是西方金融機(jī)構(gòu)就紛紛為擴(kuò)大市場而展開競爭，如1909年美國總統(tǒng)塔夫脫宣告，“政府必須認(rèn)識到存在于政治與經(jīng)濟(jì)利益之間的一個(gè)基本聯(lián)系。美國金融界和工業(yè)界的代表尋求投資機(jī)會與市場，無論他們到何處，政府必須相隨”22。正是各國努力地幫助本國資本尋找出路，尤其是新興的資本主義國家在尋找投資市場，需要與老牌的資本主義國家進(jìn)行競爭時(shí)，中國外債來源就有可能多樣化。20世紀(jì)初，美日等國的興起后，明確對中國的資本輸出的欲望，“美國的資本，現(xiàn)在正向中國矚望。因此，我特別急于要做的，就是促進(jìn)美國資本對中國的投資”23。
事實(shí)證明，雖然在中國近代的外債舉借中，各國金融為了避免惡性競爭，曾組織“國際財(cái)團(tuán)”希望能夠在中國的外債進(jìn)行“共同管理”，企圖以單一的面目出現(xiàn)，但是結(jié)果卻不理想，無論是四國銀行團(tuán)、六國銀行團(tuán)、五國銀行團(tuán)還是后四國銀行團(tuán)，就其實(shí)質(zhì)活動(dòng)而言，都只是短暫的“聯(lián)合”，無法真正發(fā)出“同一個(gè)聲音”。
　　近代外債債款來源的多樣化表現(xiàn)為：第一，18世紀(jì)70年代，英國獨(dú)占了中國外債，單單匯豐銀行就占有了清政府借款額的70.2$，1894年后，局面轉(zhuǎn)變?yōu)楦鲊鴧⑴c外債活動(dòng)，這些國家包括美國、法國、德國、日本、意大利、俄國、比利時(shí)、荷蘭、丹麥、西班牙、葡萄牙、奧匈帝國等等。

1894

1902

1914

1920

1930

1936