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“三農(nóng)”問題困擾下的中國鄉(xiāng)村治理
一、村民自治、地方權(quán)威與利益共同體
自80年代人民公社解體以來，中國鄉(xiāng)村治理基本上實行了鄉(xiāng)級基層政府加村級自治和民主選舉的治理模式。一種長期流行的觀點認(rèn)為，鄉(xiāng)村自治和基層民主選舉推動了鄉(xiāng)村民主化的進(jìn)程，并對中國政治民主化和農(nóng)村政治穩(wěn)定有著積極的影響。最近有學(xué)者仍然認(rèn)為，由于憲法和法律有關(guān)村民自治的制度安排，國家的行政權(quán)力被限制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，村民委員會授權(quán)主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)向村級社區(qū)的選民，這意味著以“命令—服從”為特征的傳統(tǒng)國家與農(nóng)村社會的關(guān)系模式開始瓦解，國家在農(nóng)村的行動方式開始法制化、契約化和政策化。因此，村民委員會實際上扮演了農(nóng)村社會“自組織”的角色，成為農(nóng)村社會與國家談判的代理人，從而降低了農(nóng)村社會與國家的交易成本，自然也增加了農(nóng)村的政治穩(wěn)定。
然而，關(guān)于村民自治是否改變了農(nóng)村治理模式的問題一直存在著爭論。爭論的焦點一度圍繞農(nóng)民的政治素質(zhì)和國家干預(yù)的問題。一種觀點認(rèn)為?由于村民和政府對于民主政治的知識極其缺乏，以及政府對自治和基層選舉的普遍干預(yù)，“鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展在相當(dāng)長的時期內(nèi)將是很不規(guī)范的，就眼下而言，對大部分落后鄉(xiāng)村的民主自治制度不能估計過高�！绷碛袑W(xué)者則通過自治組織產(chǎn)生的內(nèi)生性和外生性原因的比較，認(rèn)為現(xiàn)在的鄉(xiāng)村自治組織及主要的自治規(guī)則以及包括直接選舉制在內(nèi)的一套民主制度，基本起源于國家力量的示范和引導(dǎo)，而不是單純的自主發(fā)展的結(jié)果，本身并不一定能單獨標(biāo)示鄉(xiāng)村的自治性和自治程度，村民自治仍是國家力量推動的結(jié)果。因此，基于鄉(xiāng)政府對村級組織的控制力和黨支部凌駕于村委會之上的實際事實，“國家不是縮小了在農(nóng)村的控馭范圍，而是改變了對村落的控馭方式——至多是在改變經(jīng)濟(jì)控馭方式的同時，減少了對鄉(xiāng)村社會事務(wù)的過多和過于直接的介入�！币灿袑W(xué)者對村民自治形成中的政府的干預(yù)持較為積極的觀點。如徐勇在對四川達(dá)川市村民自治示范活動的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)市政府在村民自治建構(gòu)中扮演了非常重要的角色，發(fā)揮了啟動、動員、引導(dǎo)、推動和規(guī)范等五大功能，并取得很好的效果。因此，他認(rèn)為不要根據(jù)一般經(jīng)驗和傳統(tǒng)理論來評價中國的基層民主進(jìn)程，中國的民主化進(jìn)程得以在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較為落后的農(nóng)村取得出乎意料的成就，與執(zhí)政黨和政府扮演的積極主動角色密切相關(guān)。不過，當(dāng)涉及到村民自治和基層民主對中國政治發(fā)展前景影響的時候，多數(shù)學(xué)者則持審慎的態(tài)度展望。村民自治在一定程度上改變了過去國家政治行政權(quán)力對農(nóng)村的超強(qiáng)控制，隨著村民自治實踐的日益推廣和規(guī)范，農(nóng)村社會各種力量也將重新調(diào)整，村民自治組織、宗族組織以及黨組織都將面臨組織功能的轉(zhuǎn)換。但是，直接選舉的層級向上提升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實踐仍然有許多的制約和阻力。那種期望在縣、省以及全國范圍內(nèi)進(jìn)行直接選舉的愿望恐怕是過于超前，這種可能性至少被認(rèn)為還需要一段相當(dāng)長的時間。
如果僅從鄉(xiāng)村民主發(fā)展的一般性理念為取向來審視中國鄉(xiāng)村自治和民主選舉的問題容易流于觀點之爭，那么，從鄉(xiāng)村政治權(quán)威的建構(gòu)以及與本土社會利益之間的關(guān)系入手來考察問題，也許更具有理論分析上的意義。當(dāng)我們談?wù)摯迕褡灾蔚臅r候，其本源的議題所涉及的是在國家政治體系中鄉(xiāng)村地方社會在一定范圍區(qū)域內(nèi)實行一定程度的自主決策和自我管理的權(quán)利。這種權(quán)利的體現(xiàn)實際上涉及到兩個彼此相關(guān)的基本問題，即鄉(xiāng)村地方自治體在與國家權(quán)威的關(guān)系中如何劃分自主權(quán)以維護(hù)自治體內(nèi)部共同利益，以及自治體政治權(quán)威以什么方式產(chǎn)生與運行。
村民自治在鄉(xiāng)村共同利益保護(hù)方面一直起著重要的作用。在傳統(tǒng)社會，地方利益保護(hù)主要通過建立在地方權(quán)威和習(xí)慣法基礎(chǔ)上的地方利益共同體來實現(xiàn)。地方權(quán)威的建構(gòu)主要與內(nèi)部共同利益相關(guān)聯(lián)，而與國家政權(quán)的官府權(quán)威相分離。在中國進(jìn)入現(xiàn)代化過程之后，傳統(tǒng)社會的利益共同體開始受到國家行政權(quán)力的侵蝕，出現(xiàn)了費孝通所說的“單軌政治”的格局。地方權(quán)威呈現(xiàn)出“官僚化”的趨勢，與地方社會的共同利益的關(guān)聯(lián)性逐漸下降。中華人民共和國成立之后，地方政權(quán)的重建將地方權(quán)威完全納入國家行政權(quán)威體系。國家對鄉(xiāng)村社會的滲透加劇，國家通過強(qiáng)有力的動員體制將中央的一系列農(nóng)村社會改造運動推行到鄉(xiāng)村的各個角落。隨著權(quán)威授權(quán)來源的改變以及權(quán)威與利益共同體的徹底分離，傳統(tǒng)意義上的地方權(quán)威不復(fù)存在。尤其是在1958年農(nóng)村實行人民公社化以后，行政權(quán)威對鄉(xiāng)村社會的滲透發(fā)展到極點。公社作為一種新型的基層政權(quán)組織形式，將幾乎所有的生產(chǎn)、經(jīng)營、居住和遷徙的活動都集中在國家行政權(quán)威手中。在“政社合一”、“三級所有，隊為基礎(chǔ)”社會生產(chǎn)組織格局下，人民公社將國家行政權(quán)威內(nèi)部實行的行政控制體制推延到鄉(xiāng)村生活的所有領(lǐng)域，使鄉(xiāng)村活動的一切內(nèi)容政治化并受到行政權(quán)威的約束。地方權(quán)威實際上成為國家行政權(quán)威的代理人并服務(wù)于國家發(fā)展目標(biāo)，其地方利益保護(hù)者的職能在“先國家、后集體、再個人”的利益分配規(guī)則的強(qiáng)約束下退居到十分狹窄的范圍。
農(nóng)村開始實行村民自治和基層選舉以來，國家行政權(quán)威似乎是從鄉(xiāng)村基層向上收縮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，村一級權(quán)威的來源也似乎是從國家行政權(quán)威轉(zhuǎn)向了全體村民的認(rèn)可程度�；鶎舆x舉至少是在形式上改變了簡單地由上級政府任命村干部的現(xiàn)象。權(quán)威授予來源的改變無疑會使村一級決策向地方利益共同體的要求方面發(fā)展。在涉及到村民內(nèi)部利益分配的決策方面，參與決策討論的范圍得到擴(kuò)大，決策的議程程序也逐漸受到各方的重視。這些變化無疑在一定程度上改變了鄉(xiāng)村治理的方式方法。但是，由于村一級行政組織的權(quán)威實際上受到國家行政權(quán)威的種種限制，村委會在維護(hù)地方利益共同體方面的作為是十分有限的。同時，從大量村民選舉的實例調(diào)查中我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)，村一級權(quán)威來源的轉(zhuǎn)移并不徹底。在村一級權(quán)力構(gòu)成和運行中，村黨支部仍然是村級權(quán)力組織的核心，對村級事務(wù)具有實際的決策權(quán)。由于村委會必須承擔(dān)來自上級政府分派的行政性事務(wù)，承擔(dān)著部分政府的職能，其權(quán)威仍然依賴于上級黨政機(jī)關(guān)的支持。更重要的是，縣鄉(xiāng)級黨政機(jī)關(guān)對村級選舉擁有具體的指導(dǎo)權(quán)，對引起爭議的決定擁有實際的裁決權(quán)。在這些條件下，即使是當(dāng)選的村干部如果得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的支持和黨支部的支持，其權(quán)威地位仍然是不穩(wěn)固的。在鄉(xiāng)村自治和民主選舉的發(fā)展中也存在著其他結(jié)構(gòu)性的限制。如個體選民僅僅是作為村民身份參與選舉和民主監(jiān)督，這種身份并不具有國家公民的法律地位，其權(quán)利和責(zé)任僅限于鄉(xiāng)村社區(qū)，缺乏與其他相關(guān)社區(qū)的聯(lián)系。這種小范圍的分散的選舉對鄉(xiāng)村治理制度安排的整體影響是極其微小的。正如有學(xué)者指出的那樣：“如果‘選’出來的鄉(xiāng)村權(quán)威仍然依據(jù)原有的方式治理鄉(xiāng)村，選舉就只是增加了新權(quán)威的合法性，但并沒有促進(jìn)選舉之后基層政權(quán)和村民權(quán)利關(guān)系的制度性改變，它產(chǎn)生的仍然是權(quán)威性的‘自治’而不是代表性的自治”。論文“三農(nóng)”問題困擾下的中國鄉(xiāng)村治理來自WWW.66WEN.COM免費論文網(wǎng)
從地方權(quán)威來源和地方共同體的關(guān)系觀察鄉(xiāng)村自治的發(fā)展變化是具有意義的。它不但能使我們了解到國家權(quán)威向鄉(xiāng)村社會滲透過程中鄉(xiāng)村權(quán)威和利益關(guān)系變化的重要性，也給我們提供了一個分析鄉(xiāng)村社會與國家關(guān)系之間如何發(fā)生變化的理論工具。然而，這一理論分析視角的意義不應(yīng)該僅僅限于解釋國家行政權(quán)威向下滲透所造成的地方權(quán)威行政化和地方權(quán)威－利益共同體瓦解這一事實，更不應(yīng)該成為回歸傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式的依據(jù)。中國鄉(xiāng)村治理從人民公社體制向村民自治和村民民主選舉體制的轉(zhuǎn)型是一種全新的事業(yè)，它從一開始就是針對當(dāng)時所面臨的實際問題展開的，而不是僅基于某種崇高的理念。在目前的情勢下，如果這一轉(zhuǎn)型不能夠解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在現(xiàn)代化和市場化進(jìn)程中所面臨的發(fā)展困境，它就失去了，或者部分地失去了應(yīng)有的意義。"k"?4(8vKV`^ %-l%2 y?7i*Z|{b` 2/9lW g微電子學(xué)論文@K(u(:~U#rivJl6JKl~L5w
二、政策結(jié)構(gòu)、行政體制與“三農(nóng)”問題
近幾年，一些深度接觸農(nóng)村實際問題的學(xué)者和實踐者的調(diào)查研究成果的發(fā)表，開始向人們揭示鄉(xiāng)村普遍存在農(nóng)業(yè)增長緩慢、農(nóng)村社會發(fā)展停滯和農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重三大問題（“三農(nóng)”問題）的經(jīng)濟(jì)、社會、體制和政治方面的原因。這些研究對現(xiàn)階段實行的基層民主能否解決農(nóng)村政治穩(wěn)定的問題提出了某些程度的質(zhì)疑。如曹錦清的研究通過對河南省一些邊遠(yuǎn)和落后地區(qū)農(nóng)村的人類學(xué)考察，認(rèn)為這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“現(xiàn)代化”遇到了耕作方式、文化傳統(tǒng)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的困擾，單靠村民自治和選舉無助于解決當(dāng)?shù)氐呢毨栴}和發(fā)展問題。李昌平以他17年鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的經(jīng)歷揭示了湖北監(jiān)利縣由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重所引發(fā)的嚴(yán)重的農(nóng)民貧困問題。他認(rèn)為“政府黑洞”是“三農(nóng)”問題的體制性根源。于建嶸則基于對湖南某地區(qū)兩年的實地考察，從農(nóng)村政治的角度分析了“三農(nóng)”問題的政治原因，他認(rèn)為有組織的“農(nóng)民反抗”已經(jīng)嚴(yán)重地影響到農(nóng)村的政治穩(wěn)定。“三農(nóng)”問題不但引起了中央政府的重視，也開始引起學(xué)術(shù)界的普遍的關(guān)注。
事實上，“三農(nóng)”問題的凸現(xiàn)和村民自治在鄉(xiāng)村社會的全面鋪開幾乎是同時發(fā)生的。這使得人們對單純研究村級民主選舉的興趣轉(zhuǎn)移到更廣泛的領(lǐng)域。農(nóng)村問題，尤其是農(nóng)村政治問題，逐漸成為學(xué)者們研究的焦點性領(lǐng)域。這些研究將中國農(nóng)村政治發(fā)展的研究提到了一個新的層面。首先，“三農(nóng)”問題和農(nóng)村政治穩(wěn)定成為農(nóng)村問題研究的核心話題，解決“三農(nóng)”問題對維護(hù)鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定的重要性被深刻認(rèn)識；其次，研究的關(guān)注點開始更加直接針對農(nóng)村政策選擇問題，而以往關(guān)注的村級自治和民主選舉成為核心問題的次級問題。
如果解決三農(nóng)問題是維護(hù)鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定的關(guān)鍵，那么，就有必要對三農(nóng)問題產(chǎn)生的復(fù)雜原因進(jìn)行探討。三農(nóng)問題產(chǎn)生的原因是復(fù)雜的和多方面的。首先，從經(jīng)濟(jì)的角度來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠的要素仍然是土地和勞動力，地少人多的現(xiàn)狀在相當(dāng)大的程度上制約著農(nóng)村人口的收入增長。中國農(nóng)用土地人均不到2畝，全國人口的70％強(qiáng)是農(nóng)村人口，而農(nóng)村勞動力則達(dá)4.99億。農(nóng)村長期以來存在的土地少人口多的矛盾不可能為農(nóng)業(yè)人口帶來不斷增長的收入。八十年代初推行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革將集體的土地承包給以家庭為生產(chǎn)單位的農(nóng)戶，這一將土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的政策曾經(jīng)極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，也提高了農(nóng)民的收入和生活水平。但是隨著農(nóng)業(yè)實際人口的自然增長和農(nóng)用土地因經(jīng)濟(jì)開發(fā)的不斷減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在現(xiàn)有結(jié)構(gòu)下只能維持溫飽狀態(tài)。尤其是近幾年來，由于生態(tài)退化和農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)性調(diào)整，農(nóng)用耕地總面積的遞減在不斷加快。根據(jù)國家國土資源部最近公布的數(shù)字，與1996年的21億畝的耕地總面積相比，2002年全國耕地面積下降到了18.89億畝。此外，由于傳統(tǒng)的一家一戶的小生產(chǎn)方式至今仍在廣大農(nóng)村占主導(dǎo)地位，在我國生產(chǎn)、流通領(lǐng)域日益市場化的條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在現(xiàn)有的土地制度、生產(chǎn)方式和制度供給等方面的制約下，造成了農(nóng)村中的技術(shù)市場、人才市場、資金市場、信息市場以及產(chǎn)品的加工流通市場普遍發(fā)育不足，因此不能有效地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動人口，也制約了農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長和農(nóng)村發(fā)展。
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