政府權(quán)力的法律約束

——寫在行政許可法頒布之際

8月27日閉會(huì)的全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議以151票贊成、0票反對(duì)、1票棄權(quán)的表決結(jié)果通過了行政許可法。這樣的表決結(jié)果意味深長，它顯示出的是人大常委會(huì)組成人員對(duì)這部法律的高度認(rèn)同，同時(shí)也折射出廣大民眾對(duì)這部法律的厚望——畢竟，人們對(duì)這樣一部法律的期待已經(jīng)很久很久。

北京一位投資商想在西部某市搞一個(gè)建材城，3年內(nèi)花了數(shù)百萬元，卻連公章都沒蓋完；浙江金華一位農(nóng)民想辦一個(gè)養(yǎng)雞場(chǎng)，跑了兩年多，蓋了270多個(gè)章，等手續(xù)辦下來，市場(chǎng)行情早已發(fā)生變化……

如果你對(duì)這些行政審批的經(jīng)典事實(shí)還記憶猶新的話，就一定會(huì)對(duì)行政許可法表決結(jié)果的深長意味有深切的體味。

行政許可已經(jīng)成為一個(gè)腐敗源

什么是行政許可？普通百姓知之不多，但對(duì)行政審批卻是耳熟能詳。行政許可就是人們所熟知的行政審批，它是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為，是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行事前管理的一種重要手段。

全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員、國家行政學(xué)院教授應(yīng)松年對(duì)行政許可有一通俗易懂的解釋：“許可是禁止的解除。對(duì)一般人都限制，但對(duì)符合條件者解除限制。如對(duì)一般人禁止駕駛機(jī)動(dòng)車，但對(duì)取得駕駛執(zhí)照者卻允許開車。”

目前我國行政許可存在的主要問題是過多、過濫。去年以來，國務(wù)院先后兩次取消近1200項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，但現(xiàn)有的行政審批項(xiàng)目仍有四千項(xiàng)之多，而各省、自治區(qū)、直轄市行政許可也在2000項(xiàng)以上。

我國的行政審批設(shè)置過多過濫，程序繁瑣，很多已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展、損害公民權(quán)利的擾民制度，有些行政機(jī)關(guān)將行政許可作為權(quán)力“尋租”的一種手段。

去年8月23日，在九屆全國人大常委會(huì)第29次會(huì)議上，時(shí)任國務(wù)院法制辦主任的楊景宇在作行政許可法草案說明時(shí)，一針見血地指出：“在一定意義上可以說，行政許可已經(jīng)成為一個(gè)腐敗源”。

在行政許可法的立法過程中，常委會(huì)委員們特別強(qiáng)調(diào)：行政許可要貫徹公開、公平、公正原則；要嚴(yán)格限定行政許可的范圍和行政許可的設(shè)定權(quán)；要更加重視保護(hù)被許可人的合法權(quán)益；要堅(jiān)決遏制行政許可中的“暗箱操作”和錢權(quán)交易，從源頭上解決行政許可的過多過濫……

從源頭上解決行政許可的過多過濫

在兩屆常委會(huì)的4次審議中，什么事項(xiàng)才需行政許可，誰有行政許可的設(shè)定權(quán)，成了委員們關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。

現(xiàn)在通過的行政許可法對(duì)行政審批的范圍作出明確界定，規(guī)定只有六類事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可。

這六類事項(xiàng)分別是：直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)；直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)；企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項(xiàng)；法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)。

這一法律還規(guī)定，如果上述事項(xiàng)通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場(chǎng)競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。

對(duì)有行政許可的設(shè)定權(quán)，法律也從嚴(yán)作了規(guī)定：只有全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院可以設(shè)定行政許可，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會(huì)、人民政府可以依據(jù)法定條件設(shè)定行政許可。其他部門，包括國務(wù)院各部門都無權(quán)設(shè)定行政許可。

全國人大常委會(huì)委員、中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員信春鷹認(rèn)為，“行政許可設(shè)定權(quán)上收，可以從源頭上解決行政許可的過多過濫。這表明，國務(wù)院下定決心要改變和限定部門自我授權(quán)、擴(kuò)大權(quán)力的現(xiàn)象�！�

全國人大常委會(huì)委員葉如棠指出：審批權(quán)是政府很重要的權(quán)力，因?yàn)榇罅康男姓�管理工作是靠建立在行政許可基礎(chǔ)上的管理制度和管理體系來實(shí)施的。有些人以權(quán)謀私，往往也是靠審批權(quán)作手腳。所以，法律對(duì)行政許可范圍及其設(shè)定權(quán)的限定，對(duì)規(guī)范和約束政府行為，保障公民和法人的合法權(quán)益，都有著極其重要的意義。

在嚴(yán)格程序中彰顯立法為民

仔細(xì)地閱讀這部法律，你可以發(fā)現(xiàn)：在總共8章83條的法律中，有29條是關(guān)于行政許可實(shí)施程序的規(guī)定，占條文總數(shù)的三分之一強(qiáng)，其涉及申請(qǐng)、受理、審查、決定、期限、聽證、變更、延續(xù)、特別程序等行政許可實(shí)施的方方面面。

“嚴(yán)密、細(xì)致的程序規(guī)定，會(huì)極大地方便群眾，體現(xiàn)了立法為民、依法行政的立法精神�！比珖�人大常委會(huì)委員邢軍對(duì)此給予高度評(píng)價(jià)。

有關(guān)程序的每一個(gè)條款中，無不體現(xiàn)了便民原則：省級(jí)政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可將幾個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的行政許可權(quán)相對(duì)集中；一個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可涉及機(jī)關(guān)內(nèi)部幾道環(huán)節(jié)的，應(yīng)當(dāng)“一個(gè)窗口”對(duì)外；依法需要幾個(gè)部門幾道許可的，可以由一個(gè)部門牽頭征求其他部門意見后統(tǒng)一辦理，或者實(shí)行聯(lián)合辦理、集中辦理，盡量減少“多頭審批”；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、條件、數(shù)量、程序、期限及需要提交的全部材料的目錄和申請(qǐng)書示范文本在辦公場(chǎng)所公示，以防止“暗箱操作”；行政許可申請(qǐng)可以通過信函、傳真、電子郵件等書面方式提出，也可委托代理人提出，不必都親自到行政機(jī)關(guān)辦理；行政許可決定盡量做到當(dāng)場(chǎng)受理、當(dāng)場(chǎng)決定，不能當(dāng)場(chǎng)決定的，要出具受理憑證，并最遲在30日內(nèi)作出決定。行政許可法在程序方面的規(guī)定不僅嚴(yán)格，而且細(xì)致，極具可操作性。如規(guī)定行政機(jī)關(guān)的受理決定要加蓋公章并注明日期，以便有據(jù)可查；申請(qǐng)材料不齊全的應(yīng)當(dāng)一次性告知，以免當(dāng)事人多跑路；不予受理的行政許可要書面答復(fù)等等。

過去有人說，行政機(jī)關(guān)的管理就是收費(fèi)。應(yīng)松年教授也指出：“許可與收費(fèi)相聯(lián)系，正是出現(xiàn)亂設(shè)許可的關(guān)鍵原因”。為從源頭制止這種腐敗現(xiàn)象，行政許可法設(shè)專門章節(jié)對(duì)行政許可的收費(fèi)作出規(guī)定：除法律、法規(guī)另有規(guī)定的，行政許可及對(duì)許可事項(xiàng)的監(jiān)督檢查，不得收費(fèi)。行政機(jī)關(guān)提供的行政許可申請(qǐng)書格式文本，也不得收費(fèi)。行政許可所需經(jīng)費(fèi)由本級(jí)財(cái)政予以保障。

也就在這部法律公布的當(dāng)天，財(cái)政部和國家發(fā)展改革委公布取消18項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，這18個(gè)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目都是與國務(wù)院先前公布取消的兩批行政審批項(xiàng)目直接相關(guān)的。財(cái)政部、發(fā)改委通知還要求按照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，清理取消本地區(qū)出臺(tái)的與取消行政審批項(xiàng)目直接相關(guān)的其他行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目。

又一批依附于行政審批的收費(fèi)成為歷史的陳跡。人們企盼更多的行政許可成為歷史陳跡。

2004年7月1日，是行政許可法正式實(shí)施的日子，人們翹首以盼這一天早日到來，正如翹首以盼行政許可法的出臺(tái)一樣。人們堅(jiān)信：是到了跟過多過濫的行政審批說再見的時(shí)候了，是到了結(jié)束漫長的“公章旅行”的時(shí)候了！　（袁祥　吳坤）

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