政府創(chuàng)新與政府自覺

  社會(huì)主義初級階段是指中國的社會(huì)主義還是初步的、不發(fā)達(dá)的、不完全的、不完善的或“不夠格”的社會(huì)主義。其現(xiàn)實(shí)的歷史進(jìn)程很難說比現(xiàn)實(shí)的資本主義歷史進(jìn)程要高。這說明，中國社會(huì)主義的不成熟性和非社會(huì)主義因素的存在和發(fā)展的合理、合法性。這種“二重性”進(jìn)一步證明中國現(xiàn)處在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，具有“多質(zhì)性”。這種多質(zhì)性主要表現(xiàn)在：社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平及狀況參差不齊的多層次性；多種所有制經(jīng)濟(jì)并存且相互作用；人對人的依賴關(guān)系、人對物的依賴關(guān)系與人的自主性全面發(fā)展關(guān)系要素并存且相互作用；自給自足的自然經(jīng)濟(jì)、一定程度社會(huì)化的商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)與一定程度社會(huì)化產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)要素并存且相互作用；農(nóng)業(yè)社會(huì)的技術(shù)形態(tài)、工業(yè)社會(huì)的技術(shù)形態(tài)、與信息社會(huì)的技術(shù)形態(tài)要素并存且相互作用，等等。對此，我們曾把現(xiàn)階段的中國比喻為一座大“熔爐”或活的“博物館”，幾乎人類社會(huì)形態(tài)的不同階段、不同領(lǐng)域的各種要素都共存于中國現(xiàn)實(shí)的社會(huì)之中。這種多質(zhì)性的社會(huì)，它既含有作為過去遺跡的前資本主義的因素、又包含作為現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的社會(huì)主義的因素和非社會(huì)主義因素，還包括未來社會(huì)主義的因素。在這些因素當(dāng)中，現(xiàn)實(shí)的社會(huì)主義因素與非社會(huì)主義的因素相比，前者應(yīng)當(dāng)占主導(dǎo)面，這是由中國社會(huì)發(fā)展的質(zhì)的規(guī)定性決定的。正是從這個(gè)意義上，我們把中國國情的質(zhì)理解為“社會(huì)主義定向性”（注：喬耀章：《中國社會(huì)主義特色縱橫談》，蘇州大學(xué)出版社1996年版，第245-246頁；《略論作為社會(huì)主義定向的政治發(fā)展》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2002年第2期。）。這種作為定向的社會(huì)主義同非社會(huì)主義的成份或因素長期共存與競爭、互動(dòng)與互補(bǔ)，在整個(gè)社會(huì)主義初級階段共存共榮，達(dá)成“命運(yùn)共同體”。正因?yàn)槿绱�，中國國情與政府創(chuàng)新存在著內(nèi)在的本質(zhì)的關(guān)聯(lián)性。政府創(chuàng)新是由中國特色社會(huì)主義初始階段政治、經(jīng)濟(jì)、文化的“多質(zhì)性”發(fā)展規(guī)律使然，中國特色社會(huì)主義初始階段的政治、經(jīng)濟(jì)、文化不能不決定著、制約著、影響著中國的政府創(chuàng)新。從“應(yīng)然”層面說，中國的政府創(chuàng)新應(yīng)該是社會(huì)主義的或社會(huì)主義定向的政府創(chuàng)新；從“實(shí)然”層面說，中國的政府創(chuàng)新只能是社會(huì)主義初始階段的政府創(chuàng)新。
　　何為政府、何為中國政府呢？中外學(xué)者對這個(gè)問題進(jìn)行了多方面的研究與討論。中國學(xué)者一般從廣義和狹義上理解和使用政府概念。如中國改革開放恢復(fù)重建政治學(xué)以后，由趙寶煦先生主編的第一本政治學(xué)教科書《政治學(xué)概論》中就明確地指出：“政府一詞，歷來就有廣義和狹義兩種不同的解釋。在資本主義世界，實(shí)行總統(tǒng)制的國家，政府通常是指中央和地方政府全部的立法、行政和司法機(jī)關(guān)。這就是所謂廣義的解釋；在實(shí)行議會(huì)內(nèi)閣制的國家，政府通常是指中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這就是所謂狹義的解釋�！保ㄗⅲ黑w寶煦：《政治學(xué)概念》，北京大學(xué)出版社1982年版，第103頁。）趙先生關(guān)于政府的這個(gè)界定在中國政治學(xué)界產(chǎn)生了比較廣泛的共識和影響。但同時(shí)也提出一個(gè)值得商討的問題，即政府是否只同國家相聯(lián)系？我們帶著這個(gè)問題，在廣泛閱讀學(xué)習(xí)借鑒中外學(xué)者研究政府問題所取得的成果的基礎(chǔ)上，提出和初步論證了“非國家機(jī)構(gòu)的政府”問題（注：喬耀章：《政府理論》，蘇州大學(xué)出版社2000年版，第5-12頁。）。在國內(nèi)，關(guān)于中國政府的法定含義有兩種：一是建國初年“共同綱領(lǐng)”規(guī)定的集立法、行政、軍事、司法于一體的廣義的政府，一是始于1954年憲法規(guī)定的狹義的政府，即指國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，或國家行政機(jī)關(guān)。（注：陳紅太：《當(dāng)代中國政府體系與政治研究法》，經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社2002年版，第16頁。）值得一提的是，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于中國政府的狹義解釋幾乎沒有大的分歧，而對于廣義政府的解釋則存在著較大分歧，主要表現(xiàn)在：一些學(xué)者將對政府概念的界定從國家機(jī)關(guān)的立法、司法、行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大到所有國家機(jī)關(guān)，包括軍隊(duì)、警察等暴力機(jī)構(gòu)，如芮明春主編的《政府學(xué)》，高民政主編的《中國政府與政治》等就是持這種解釋；另一些學(xué)者則將對政府的概念界定從國家機(jī)關(guān)擴(kuò)大到國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)領(lǐng)域，這里又有三種情形：一種是把政府＝國家＋社團(tuán)＋民間組織＋社區(qū)政治機(jī)構(gòu)，如辛向陽在其著《紅墻決策：中國政府機(jī)構(gòu)改革深層起因》一書中關(guān)于政府的五級定義的前兩級定義就是如此；另一種是把中國共產(chǎn)黨納入中國政府定義之中，如王敬松著《中華人民共和國政府與政治》一書中就基于中國政府的特殊結(jié)構(gòu)，把中國共產(chǎn)黨放在了廣義的政府之中；胡偉著《政府過程》一書認(rèn)為，共產(chǎn)黨組織是當(dāng)代中國政府機(jī)構(gòu)的核心，無論就廣義的政府還是狹義的政府都是如此；朱光磊著《當(dāng)代中國政府過程》一書主張政府等于國家機(jī)構(gòu)的總體與執(zhí)政黨之和，認(rèn)為這反映了當(dāng)代中國的實(shí)質(zhì)；第三種是提出更大的政府概念，它超越了國家機(jī)構(gòu)的總體與執(zhí)政黨之和，而提出“政府體系”概念，并主張用“政府體系”概念等同或取代政府概念，如由曹沛霖、林尚立教授等編著的《當(dāng)代中國政府理論研究叢書》在總論中就使用了“政府體系”概念，作者把政府體系優(yōu)化的基本組成概括為10個(gè)方面；陳紅太研究員認(rèn)為“政府體系”這一概念是一個(gè)非常寬泛的概念，它是對當(dāng)代中國政治組織及其相互關(guān)系、或制度、體制的極高度的邏輯概括，認(rèn)為應(yīng)該用“政府體系”的概念替代“政府”概念（注：陳紅太：《當(dāng)代中國政府體系》，華文出版社2001年版；《當(dāng)代中國政府體系與政治研究法》，經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社2002年版。）。
　　以上對政府概念所作出的“超國家”機(jī)構(gòu)的解釋不同于我們提出的“非國家機(jī)構(gòu)的政府”概念，把政黨等納入政府的研究對象雖有事實(shí)根據(jù)，但是值得商榷。我們既不能簡單地認(rèn)為將政府概念的解釋限定國家機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)就是受西方學(xué)者的影響而不能自拔，也不能簡單地認(rèn)為如果不把中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨納入政府概念就是無視當(dāng)代中國政府的實(shí)質(zhì)，就是不可想象的。事實(shí)上，“政府”與“政府體系”是既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念，不能簡單等同。非國家機(jī)構(gòu)的執(zhí)政黨、政協(xié)和“單位”也不能同政府相提并論，它們只構(gòu)成政府的生態(tài)環(huán)境和履行職能的工作對象，雖然過去和現(xiàn)在仍然在一定范圍和程度上還存在著“黨政不分”、“政企不分”、“政事不分”等現(xiàn)象，但是隨著改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展，這些現(xiàn)象會(huì)逐步淡出政府，做到各自相對獨(dú)立，各就各位，各司其職，各務(wù)正業(yè)，逐步理順黨政關(guān)系。通過政府創(chuàng)新逐步達(dá)到“解放政府”，這也應(yīng)是政府創(chuàng)新的內(nèi)容和基本走勢之一。由此可見，作為政府創(chuàng)新中的“政府”，應(yīng)當(dāng)是指同國家機(jī)構(gòu)相聯(lián)系的政府，首先和主要的是指狹義的政府。
　　創(chuàng)新，是人類智慧之樹上最為璀璨的花朵，也是當(dāng)今知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代人們大力弘揚(yáng)的理念。然而，“創(chuàng)新”是一個(gè)很嚴(yán)肅的大字眼，人們不要輕易言“創(chuàng)新”。因?yàn)閯?chuàng)新是很不容易的，它對創(chuàng)新者的素質(zhì)提出了很高的要求。那么，何為創(chuàng)新呢？在這里，我們有必要對“發(fā)現(xiàn)”(disc-overy)“發(fā)明”(invention)“創(chuàng)造”(creation)“創(chuàng)新”(innovation)等幾個(gè)概念進(jìn)行辨析。
　　有學(xué)者研究證明，如果沒有發(fā)現(xiàn)，便不會(huì)有人類的發(fā)明。人類的每項(xiàng)發(fā)明都是建立在發(fā)明者對某種特定自然規(guī)律的發(fā)現(xiàn)性認(rèn)識的基礎(chǔ)之上的。發(fā)現(xiàn)可以分為自發(fā)性發(fā)現(xiàn)與自覺性發(fā)現(xiàn)。前者是人類對自然規(guī)律現(xiàn)象外在性的首次感性認(rèn)識，后者亦即通常所說的科學(xué)發(fā)現(xiàn)，是人類對自然規(guī)律內(nèi)在性的首次理性認(rèn)識。如果溯人類文明之河而上，就會(huì)發(fā)現(xiàn)古代社會(huì)時(shí)期

的發(fā)明大都是在自發(fā)發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)上獲得的，而近代的發(fā)明則多是自覺的發(fā)現(xiàn)。然而我們也應(yīng)看到，對于理性的科學(xué)發(fā)現(xiàn)來說，發(fā)明起著極其重要的決定性作用，科學(xué)發(fā)展史也同樣證明發(fā)明亦為發(fā)現(xiàn)之母。從這個(gè)意義上說，發(fā)現(xiàn)與發(fā)現(xiàn)是互相促進(jìn)、互相發(fā)展、緊密聯(lián)系的兩種過程。發(fā)現(xiàn)引發(fā)新的發(fā)明，發(fā)明同時(shí)導(dǎo)致新的科學(xué)發(fā)現(xiàn)。發(fā)明是科學(xué)發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)（注：郭成安：《發(fā)明與發(fā)現(xiàn)》，《新華文摘》2001年第9期。）。至于創(chuàng)造與創(chuàng)新，學(xué)者們有兩種不同看法，一種看法是，創(chuàng)造和創(chuàng)新在本質(zhì)上沒有什么區(qū)別，都是指通過革新、發(fā)明、產(chǎn)生新的思想、技術(shù)和產(chǎn)品，另一種看法是，創(chuàng)造的意思是原來沒有的，通過創(chuàng)造，產(chǎn)生出新的可稱為“無中生有”；而創(chuàng)新則是指對現(xiàn)有的東西進(jìn)行變革，使其更新，成為新的東西，可稱為“有中生新”。創(chuàng)造與創(chuàng)新的聯(lián)系在于，創(chuàng)造性最重要的表征是創(chuàng)新，亦即創(chuàng)造概念包含著創(chuàng)新。既然創(chuàng)造具備了新穎、獨(dú)特的屬性，那么，表征創(chuàng)造核心價(jià)值的創(chuàng)新，就更應(yīng)該表現(xiàn)出“首創(chuàng)”和“前所未有”的特點(diǎn)，這是不言而喻的。與創(chuàng)造的詞源不同，創(chuàng)新是一個(gè)外來詞，創(chuàng)新的含義有兩點(diǎn)：引入新的概念、新東西和革新，亦即“革故鼎新”（前所未有）與“此入”（并非前所未有）都屬于創(chuàng)新。熊彼德曾給創(chuàng)新下過定義，他把“新的或重新組合的或再次發(fā)現(xiàn)的知識被引入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的過程”稱之為創(chuàng)新。這種定義要比“首創(chuàng)”“前所未有”的創(chuàng)造指稱更寬泛，它包容了前所未有，也包容著對原有的重新組合和再次發(fā)現(xiàn)。并且把新知識“引入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”才算完成，才能使發(fā)明者成為創(chuàng)新者（注：葉平：《“創(chuàng)新教育”解析》，《新華文摘》2000第3期。）。我們可以對“發(fā)現(xiàn)”“發(fā)明”“創(chuàng)造”“創(chuàng)新”這些概念不作嚴(yán)格的區(qū)分，而只需注重它們的共性：非教條性、非守舊性、非封閉性、非片面性和狹隘性。我們認(rèn)為創(chuàng)新的基本內(nèi)涵可包括：其一，創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)表征出自覺地合規(guī)律性，以免創(chuàng)新主體的自發(fā)性、盲目性和隨意性；其二，創(chuàng)意雖無窮，資源則有限，創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)擁有原創(chuàng)性或首創(chuàng)性即前所未有，這是創(chuàng)新的原義或本義；其三，與合規(guī)律性和原創(chuàng)性相適應(yīng)，創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)努力站在前人的肩上，具有文明、健康、進(jìn)步和發(fā)展性或不可逆性、傳承文明與開拓進(jìn)取的統(tǒng)一性，不可庸俗地將任何“新”都賦予“創(chuàng)新”字眼；其四，創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)立足在梯度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上有條件地將已有的創(chuàng)新進(jìn)行重組或再現(xiàn)，萬事不必另起爐灶，從頭做起，這是合規(guī)律性的一種具體體現(xiàn)，對于后來者來說也是一種創(chuàng)新，但不等于簡單的“拿來主義”；其五，創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)將創(chuàng)新精神與創(chuàng)新能力有機(jī)地結(jié)合起來，使任何一種創(chuàng)新都能夠進(jìn)入可操作性的過程，并使之轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生產(chǎn)力。這五個(gè)方面是我們對創(chuàng)新的初步理解。
　　　　政府“綜合創(chuàng)新”淺析
　　政府創(chuàng)新是政府改革、政府發(fā)展的題中應(yīng)有之義或是政府改革、政府發(fā)展的合歷史邏輯的引申。根據(jù)上文對中國國情、政府和創(chuàng)新的理解，我們認(rèn)為政府創(chuàng)新是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程，無論是從狹義的或廣義的抑或是“政府體系”的角度看，政府都需要辯證的“綜合創(chuàng)新”，而不能孤軍奮戰(zhàn)，搞“單一創(chuàng)新”，也不能“畢其功于一役”。本文所指的政府綜合創(chuàng)新至少包括以下三方面的內(nèi)容：
　　第一、歷史性與共時(shí)性相統(tǒng)一的政府綜合創(chuàng)新
　　歷時(shí)性與共時(shí)性相統(tǒng)一的政府綜合創(chuàng)新同上文論及到的中國國情的“二重性”、“多質(zhì)性”相關(guān)聯(lián)。一方面，歷時(shí)性的政府創(chuàng)新是一種綜合性、縱向整體性的政府創(chuàng)新。從生產(chǎn)關(guān)系角度或“五種社會(huì)形態(tài)”角度看，就是要處理好作為社會(huì)主義定向性的政府創(chuàng)新與資本主義的政府傳統(tǒng)（在中國還有封建社會(huì)，半封建半殖民地社會(huì)即舊中國的政府傳統(tǒng)）和未來中國特色社會(huì)主義更高發(fā)展階段政府創(chuàng)新的關(guān)系。從生產(chǎn)力角度或“三大社會(huì)形態(tài)”角度看，我國社會(huì)發(fā)展基本上還處于第一大社會(huì)形態(tài)，即人對人依賴關(guān)系的社會(huì)向第二大社會(huì)形態(tài)即人對物依賴關(guān)系的社會(huì)轉(zhuǎn)變過程之中，商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)仍然是我們這個(gè)時(shí)代的主旋律。我國的政府創(chuàng)新就是要建立在這一歷史發(fā)展的真實(shí)進(jìn)程基礎(chǔ)之上，處理好社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的政府創(chuàng)新與繼承計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府傳統(tǒng)的關(guān)系。這種歷時(shí)性政府創(chuàng)新具有寬廣深厚的歷史基礎(chǔ)的優(yōu)點(diǎn)，基本屬于“重組”性、“引入”性、“有中生新”性創(chuàng)新，但這一優(yōu)點(diǎn)也可能蛻化為一種惰性力量從而成為制約政府新的創(chuàng)新的阻力。另一方面，共時(shí)性的政府創(chuàng)新，是一種綜合性、橫向整體性的政府創(chuàng)新，其實(shí)質(zhì)就在于開創(chuàng)未來，創(chuàng)造新的“傳統(tǒng)”，從而把社會(huì)歷史推向前進(jìn)。也就是說社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府創(chuàng)新既不能教條主義地對待計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的政府傳統(tǒng)，也不能教條主義地對待資本主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府傳統(tǒng)，而只能是“革故鼎新”的“無中生有”的原創(chuàng)性創(chuàng)新。共時(shí)性政府創(chuàng)新涉及到中外政府創(chuàng)新之綜合，國內(nèi)不同層次如中央政府與地方政府，不同區(qū)域如東部、中部、西部等，不同領(lǐng)域如經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域的政府創(chuàng)新之綜合。無論是歷時(shí)性的政府創(chuàng)新，還是共時(shí)性政府創(chuàng)新，都不能孤立地進(jìn)行，只有把歷時(shí)性政府創(chuàng)新與共時(shí)性政府創(chuàng)新相結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)政府綜合創(chuàng)新。通過歷時(shí)態(tài)和共時(shí)態(tài)的政府綜合創(chuàng)新，逐步形成古今中外優(yōu)勢互補(bǔ)的政府創(chuàng)新機(jī)制，以保障政府不竭的生機(jī)與活力。
　　第二、廣義與狹義及“政府體系”的綜合創(chuàng)新
　　為了敘述的方便起見，我們把這個(gè)問題分為三個(gè)層次。首先，作為狹義政府的綜合創(chuàng)新。如上文所述，對于狹義的政府，學(xué)術(shù)界沒有大的爭議，一般是指各級人民政府。狹義政府的綜合創(chuàng)新可以從多方面來論證，大體上可分為縱橫“十字”型創(chuàng)新和政治與行政統(tǒng)一性創(chuàng)新這兩個(gè)方面�？v橫“十字”型創(chuàng)新，主要是指縱向的政府層級及其行政區(qū)劃方面的創(chuàng)新，如改革開放以來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，我國設(shè)立特別行政區(qū)，建立海南省和重慶直轄市，地市合并，撤縣建市，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，以及調(diào)整中央和地方關(guān)系等等就屬于這方面的創(chuàng)新；橫向的各級政府部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、改革和調(diào)整，轉(zhuǎn)變政府職能，改革政府人事制度等等就屬于這方面的創(chuàng)新。縱橫“十字”型創(chuàng)新是政府創(chuàng)新統(tǒng)一過程的兩個(gè)方面。政治與行政統(tǒng)一性創(chuàng)新，主要是指隨著社會(huì)和政府的發(fā)展、擴(kuò)延，政府的“雙重性”日益凸現(xiàn)出來。一是政府的政治性，一是政府的行政性，即政府是政治性和行政性的統(tǒng)一。如西方的政務(wù)類公務(wù)員和業(yè)務(wù)類公務(wù)員；我國的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員從一個(gè)側(cè)面反映出政治與行政的統(tǒng)一。有必要指出的是，自伍德羅·威邇遜創(chuàng)立現(xiàn)代行政學(xué)以后，特別是古德諾提出著名的政治與行政“二分法”以后，似乎政府只與行政相關(guān)，而與政治無關(guān)，這是一種有著廣泛而且深遠(yuǎn)影響的誤解。事實(shí)上政府中的政治與行政是不可分割的。中國政府的政治與行政不分由來已久。“政府”的政治表現(xiàn)為是非、善惡，而行政則表現(xiàn)為效率、優(yōu)劣。隨著現(xiàn)代化的進(jìn)程，在政府中政治和行政之間的聯(lián)系更為密切，它們?nèi)找骘@現(xiàn)出相互支持的趨勢（注：陳紅太：《當(dāng)代中國政府體系與政治研究法》，經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)出版社2002年版，第259-260頁。）。既然如此，中國政府的創(chuàng)新就不能局限于政治創(chuàng)新（計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代）或行政創(chuàng)新（市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代），而只能將政府的政治創(chuàng)新與政府的行政創(chuàng)新并舉，顯示政府綜合創(chuàng)新特征。如目前中國政府貫徹落實(shí)江澤民主席的“三個(gè)代表”重要思想，引進(jìn)新公共管理、治理理念等就是政府綜合創(chuàng)新的重要舉措。其次，作為廣義政府的綜合創(chuàng)新。廣義的政府一般是指所有國家機(jī)關(guān)，主要包括國家的立法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。所謂廣義政府的綜合創(chuàng)新從理論上講是

指政府立法創(chuàng)新、政府司法創(chuàng)新和政府行政創(chuàng)新（狹義政府創(chuàng)新）三者之間的“同步”創(chuàng)新，三者之間相互作用，相互促進(jìn)。但是，廣義政府的諸方面發(fā)展是不平衡的，它們的改革和創(chuàng)新將分輕、重、緩、急進(jìn)行。實(shí)踐證明，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，首先對政府改革和創(chuàng)新的呼聲最大的是作為狹義政府的改革和創(chuàng)新，正因?yàn)槿绱耍�人們往往對政府改革、�?chuàng)新問題最為關(guān)注的就是狹義政府的改革和創(chuàng)新，很少聯(lián)想到廣義政府的改革和創(chuàng)新，這是帶有片面性的。事實(shí)上，如果沒有廣義政府的配套改革和創(chuàng)新，狹義政府的改革和創(chuàng)新就很難順利進(jìn)行并卓有成效。在中國，人大的創(chuàng)新、司法的創(chuàng)新與政府的創(chuàng)新同等重要，一個(gè)都不能或缺。再次，作為“政府體系”的綜合創(chuàng)新。前文已述及，學(xué)界提出“政府體系”概念，這也是一種創(chuàng)新，并有學(xué)者主張用“政府體系”替換“政府”概念，這是值得商榷的。不過，使用“政府體系”概念，旨在將“政府”概念擴(kuò)大到國家機(jī)構(gòu)以外，把政黨，尤其是執(zhí)政黨，把企業(yè)，把社團(tuán)、群眾自治組織等，也包括在“政府”之內(nèi)，這在一定程度上反映了當(dāng)下的中國國情。目前，被學(xué)者們列入“政府體系”的各主體無一不面臨改革創(chuàng)新的歷史性選擇，尤其是政黨、執(zhí)政黨、企業(yè)等等的改革和創(chuàng)新，其中，執(zhí)政黨的改革和創(chuàng)新最為核心和關(guān)鍵。通過它們的創(chuàng)新，一方面，借此理順?biāo)鼈兺瑖�家、政府的關(guān)系，另一方面，也作為政府（狹義和廣義的）創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境創(chuàng)新來同政府（狹義和廣義的）創(chuàng)新產(chǎn)生互動(dòng)效應(yīng)，將政府綜合創(chuàng)新推向新階段。以上三個(gè)層次的政府綜合創(chuàng)新，自然形成三個(gè)同心圓，最中心的圓是狹義政府綜合創(chuàng)新，其他兩個(gè)圓都是它的生態(tài)環(huán)境的綜合創(chuàng)新。這三者之間互動(dòng)互補(bǔ)，任何一方面的創(chuàng)新都不可或缺，由此構(gòu)成當(dāng)代中國政府綜合創(chuàng)新體系的全景式畫面。
　　第三、政府理論、制度、技術(shù)、實(shí)踐的綜合創(chuàng)新
　　中國國家主席江澤民2000年6月在寧夏、甘肅考察工作時(shí)，提出了“體制創(chuàng)新”、“科技創(chuàng)新”、“理論創(chuàng)新”的概念。6月30日，江澤民在為美國《科學(xué)》雜志撰寫的社論中提出要“推進(jìn)知識創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，提高全社會(huì)創(chuàng)新意識和國家創(chuàng)新能力，這是中國實(shí)現(xiàn)跨世紀(jì)發(fā)展的必由之路�！�2001年在慶祝中國共產(chǎn)黨成立80周年大會(huì)上的講話中，他又用“制度創(chuàng)新”替換了“體制創(chuàng)新”的提法。國家副主席胡錦濤在有關(guān)講話中，還與理論創(chuàng)新相適應(yīng)，提出了“實(shí)踐創(chuàng)新”的概念，要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部充分發(fā)揮歷史主動(dòng)性和革命創(chuàng)造性，不斷研究新情況、解決新問題、創(chuàng)造新經(jīng)驗(yàn)，努力推進(jìn)黨的理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。根據(jù)國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話精神，我們擬把政府綜合創(chuàng)新的具體內(nèi)容概括為：政府理論創(chuàng)新、政府制度創(chuàng)新、政府技術(shù)創(chuàng)新和政府實(shí)踐創(chuàng)新。只有將這四方面創(chuàng)新有機(jī)地結(jié)合起來，才能較完整地構(gòu)成政府綜合創(chuàng)新。其中，政府理論創(chuàng)新，主要是關(guān)于政府起源、政府性質(zhì)、政府目的、政府規(guī)范、政府環(huán)境、政府結(jié)構(gòu)、政府功能以及政府發(fā)展等等方面的知識、觀念的創(chuàng)新；政府制度創(chuàng)新，主要是關(guān)于政府民主制度、政府法律制度、政府經(jīng)濟(jì)制度、政府文化制度以及政府體制、政府運(yùn)行機(jī)制等方面的創(chuàng)新；政府技術(shù)創(chuàng)新，主要是關(guān)于政府現(xiàn)代化的工具、技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)、手段、方式、方法方面的創(chuàng)新；政府實(shí)踐創(chuàng)新，主要是關(guān)于政府公共管理活動(dòng)中對國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)以及自身內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行治理，解決公共問題、提供公共服務(wù)、取得公共收益最大化的行為創(chuàng)新。這四個(gè)方面的政府創(chuàng)新是一個(gè)有機(jī)的整體，缺一不可。相對于政府理論創(chuàng)新來說，政府的制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新可歸結(jié)為實(shí)踐創(chuàng)新范疇。政府理論創(chuàng)新源于政府實(shí)踐創(chuàng)新，而政府實(shí)踐創(chuàng)新又有賴于政府理論創(chuàng)新先行，政府實(shí)踐創(chuàng)新檢驗(yàn)政府理論創(chuàng)新，推動(dòng)和發(fā)展政府理論創(chuàng)新。政府理論創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)程度，取決于政府實(shí)踐對于政府理論創(chuàng)新的需要程度。既然政府制度創(chuàng)新和政府技術(shù)創(chuàng)新屬于政府實(shí)踐創(chuàng)新范疇，那么，為什么又將它們從政府實(shí)踐創(chuàng)新中凸顯出來呢？這是因?yàn)橄鄬τ谡�府理論�?chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新而言，政府制度創(chuàng)新和政府技術(shù)創(chuàng)新是介乎其中的橋梁或紐帶。一方面，政府理論創(chuàng)新不能直接作用于政府實(shí)踐創(chuàng)新，而只能通過政府制度和技術(shù)創(chuàng)新的中介間接地作用于政府實(shí)踐創(chuàng)新。同樣的政府理論創(chuàng)新可以作用于各種不同的政府制度創(chuàng)新和政府技術(shù)創(chuàng)新，進(jìn)而作用于不同的政府實(shí)踐創(chuàng)新。另一方面，政府制度和技術(shù)及其創(chuàng)新的缺失或不完善（體制性障礙）可能誤導(dǎo)或反向作用于政府的實(shí)踐及其創(chuàng)新，產(chǎn)生消極的負(fù)面影響，導(dǎo)致偏離政府公共管理實(shí)踐的價(jià)值取向。因此，一旦政府理論創(chuàng)新問題解決之后，能否有政府制度，政府技術(shù)創(chuàng)新及時(shí)跟上去就是起決定性的因素，也就是說，我們不能僅僅停留在倡導(dǎo)和盡可能實(shí)現(xiàn)政府理論創(chuàng)新層面，還要努力通過政府制度和技術(shù)創(chuàng)新將政府理論創(chuàng)新貫徹到政府實(shí)踐中去，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府實(shí)踐創(chuàng)新。除了政府理論創(chuàng)新和政府實(shí)踐創(chuàng)新的關(guān)系、政府制度和技術(shù)創(chuàng)新中介于政府理論和實(shí)踐創(chuàng)新的關(guān)系外，還有政府制度創(chuàng)新和政府技術(shù)創(chuàng)新之間的關(guān)系。簡言之，政府制度創(chuàng)新（選擇）不能超越政府技術(shù)創(chuàng)新、變遷內(nèi)在規(guī)律，政府技術(shù)創(chuàng)新依賴于政府制度創(chuàng)新�？傊�，一方面政府理論創(chuàng)新不能超越政府制度創(chuàng)新內(nèi)在規(guī)律，政府制度創(chuàng)新不能超越政府技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)在規(guī)律，政府技術(shù)創(chuàng)新不能超越政府實(shí)踐創(chuàng)新內(nèi)在規(guī)律，這體現(xiàn)著唯物論；另一方面，政府實(shí)踐及其創(chuàng)新依賴于政府技術(shù)創(chuàng)新，政府技術(shù)創(chuàng)新依賴于政府制度創(chuàng)新，政府制度創(chuàng)新依賴于政府理論創(chuàng)新，這體現(xiàn)著辯證法。政府理論創(chuàng)新、政府制度創(chuàng)新、政府技術(shù)創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)都在于政府實(shí)踐創(chuàng)新。政府理論創(chuàng)新領(lǐng)先，政府實(shí)踐創(chuàng)新第一，做唯物論和辯證法的統(tǒng)一論者，這是我們研討政府創(chuàng)新問題必須確立的一個(gè)基本理念。
　　　　政府創(chuàng)新有賴于“政府自覺”
　　在中國，政府綜合創(chuàng)新勢在必行，但是，政府綜合創(chuàng)新是不可能自然而然地實(shí)現(xiàn)的，而只能有賴于“政府自覺”。如果我們不刻意思考一下“政府創(chuàng)新”與“創(chuàng)新政府”這兩個(gè)漢語詞匯有什么不同，還以為這兩個(gè)詞義很相近或相同，其實(shí)不然。“創(chuàng)新政府”屬于被動(dòng)態(tài)概念，它置政府于被創(chuàng)新客體地位，誰來創(chuàng)新政府，創(chuàng)新主體不一定是政府；而“政府創(chuàng)新”則屬于主動(dòng)態(tài)概念，它置政府于創(chuàng)新的主體地位，內(nèi)含政府自創(chuàng)，發(fā)揮政府自覺的主觀能動(dòng)性。事實(shí)上，政府創(chuàng)新動(dòng)力來自內(nèi)外兩方面。外部動(dòng)力有政黨特別是執(zhí)政黨、有國家、有社會(huì)、有公眾等等，內(nèi)部動(dòng)力則主要來自政府主體能動(dòng)作用的發(fā)揮，來自政府自覺，這是具有決定性意義的。政府創(chuàng)新的外動(dòng)力只有通過政府創(chuàng)新內(nèi)部動(dòng)力才能發(fā)揮作用。如果沒有政府主體能動(dòng)作用的正確發(fā)揮，如果沒有政府自覺，政府綜合創(chuàng)新就難以實(shí)現(xiàn)。
　　費(fèi)孝通先生在《經(jīng)濟(jì)全球化和中國“三級兩跳”中的文化思考》一文中明確提出“文化自覺”概念。費(fèi)老認(rèn)為“文化自覺”是當(dāng)今時(shí)代的要求，它指的是生活在一定文化中的人對其文化有自知之明，并對其發(fā)展歷程和未來有充分的認(rèn)識。也許可以說，文化自覺就是在全球范圍內(nèi)提供“和而不同”的文化觀的一種具體體現(xiàn)（注：費(fèi)孝通：《經(jīng)濟(jì)全球化和中國“三級兩跳”中的文化思考》，《光明日報(bào)》，2000年11月7日。）。費(fèi)老的“文化自覺”概念對我們思考政府創(chuàng)新問題，進(jìn)而引申并提出“政府自覺”具有重要的啟迪作用。在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府創(chuàng)新，代表著當(dāng)代中華民族對于自身的創(chuàng)造性潛能的一種深度發(fā)展和自覺運(yùn)用，古老的中華民族正在創(chuàng)新中逐步找回自信，醞釀著偉大的復(fù)興。自政府被創(chuàng)造發(fā)明以后，創(chuàng)造力、創(chuàng)

新力就是政府特有的能力，它直接地是以潛能的方式存在的，必經(jīng)通過政府的自覺開發(fā)和積極運(yùn)用才能發(fā)揮作用，政府在開發(fā)和運(yùn)用自身創(chuàng)造、創(chuàng)新能力的自覺程度、廣泛程度和深刻程度與政府的創(chuàng)造性潛能的實(shí)現(xiàn)程度之間呈正比遞進(jìn)關(guān)系。是因循守舊，還是銳意創(chuàng)新，對政府來說，則表明其自覺性水平，特別表明其公共精神和對于未來的責(zé)任和態(tài)度。
　　政府創(chuàng)新本質(zhì)上是對社會(huì)、國情認(rèn)知的結(jié)果，必須基于對社會(huì)、國情發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識和再認(rèn)識。社會(huì)、國情發(fā)展規(guī)律決定著政府創(chuàng)新的基本性質(zhì)。有什么樣的社會(huì)，國情發(fā)展規(guī)律就產(chǎn)生什么樣性質(zhì)的政府創(chuàng)新。社會(huì)、國情發(fā)展規(guī)律作用的好壞，決定著政府創(chuàng)新效能的高低。但這并不等于說政府創(chuàng)新總是消極被動(dòng)地適應(yīng)社會(huì)、國情發(fā)展規(guī)律。事實(shí)上，政府創(chuàng)新具有相對獨(dú)立性，它對社會(huì)、國情發(fā)展規(guī)律能夠起到巨大的能動(dòng)作用，這種能動(dòng)作用的大小及其作用力的方向，取決于政府創(chuàng)新是自發(fā)還是自覺的及其自發(fā)性和自覺性的程度。所謂“自發(fā)”是同“自覺”相對的，原指人們未認(rèn)識、未掌握客觀規(guī)律的一種活動(dòng)，在這種活動(dòng)中，人們無遠(yuǎn)大目的，盲目地為客觀必然過程所支配，往往不能預(yù)見其活動(dòng)的后果；而“自覺”則是指人們認(rèn)識并掌握一定客觀規(guī)律時(shí)的一種活動(dòng)，這是人們有計(jì)劃的有遠(yuǎn)大目的的活動(dòng)，在這種活動(dòng)中，人們一般能預(yù)見其活動(dòng)的后果。同理，政府創(chuàng)新也可分為“自發(fā)的政府創(chuàng)新”和“自覺的政府創(chuàng)新”。前者是指政府在未認(rèn)識和掌握社會(huì)、國情發(fā)展規(guī)律時(shí)的一種創(chuàng)新活動(dòng)，其創(chuàng)新成本往往比較高；后者則是指政府在已經(jīng)認(rèn)識并掌握了社會(huì)、國情發(fā)展規(guī)律時(shí)的一種創(chuàng)新活動(dòng)，其創(chuàng)新成本往往比較低。前者或遲或早必然向后者發(fā)展，后者則必須以前者為歷史前提和基礎(chǔ)。因?yàn)檎�府�?chuàng)新也必然是一個(gè)不斷從自發(fā)走向自覺的自然歷史過程，從“自發(fā)”的政府走向“自覺”的政府，從“自在”的政府走向“自為”的政府。一般說來，與公有制社會(huì)相聯(lián)系的政府創(chuàng)新比私有制社會(huì)的政府創(chuàng)新更具有自覺性，因?yàn)檎�府有領(lǐng)先的理論指導(dǎo)，通曉歷史發(fā)展規(guī)律。但是在中國，由于特殊的歷史條件，選擇了以社會(huì)主義為定向的發(fā)展道路，由于缺乏其成長發(fā)展的自然歷史前提和基礎(chǔ)，從而使這種“自覺”大打折扣。如何使“政府自覺”立足于現(xiàn)實(shí)的科學(xué)的基礎(chǔ)之上并發(fā)揮得適度，這是擺在我們理論工作者和實(shí)踐工作者面前的一項(xiàng)重大課程（注：喬耀章：《公共行政與公共哲學(xué)》，《江海學(xué)刊》1999年第3期，第49-53頁。在該文中作者提出并初步論證了“自發(fā)的公共行政”與“自覺的公共行政”問題。）。
　　在現(xiàn)代社會(huì)、國家和市場經(jīng)濟(jì)條件下，現(xiàn)代政府的主體能動(dòng)性有不斷增長上升的趨勢，這是必然的，也是十分必要的。中國政府的一個(gè)突出特點(diǎn)就在于它特別強(qiáng)調(diào)政府的主體能動(dòng)性。這是由多方面的原因決定的，如有亞細(xì)亞生產(chǎn)方式及歷史傳統(tǒng)的影響，有人民革命方式的影響，有蘇聯(lián)模式的影響，還有因?yàn)槁浜蠖�追趕發(fā)達(dá)國家的后發(fā)需要等等。在中國人民革命勝利后，由于落后，急于改變“一窮二白”的面貌，自然就訴諸政府主體能動(dòng)作用，運(yùn)用國家政權(quán)的力量，選擇了政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，以高度組織化方式進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員和管理社會(huì)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)超常規(guī)的跳躍式發(fā)展，盡快消滅貧窮，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，這正是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的生動(dòng)體現(xiàn)，本無可指責(zé)，人們應(yīng)當(dāng)歷史地公正地評價(jià)中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府主導(dǎo)作用，不應(yīng)當(dāng)全盤否定。從歷史的角度看，這也是一種有歷史責(zé)任感的自發(fā)的“自覺性”。但是，問題在于當(dāng)時(shí)政府的主體能動(dòng)性作用或自發(fā)的“自覺性”發(fā)揮得失度，產(chǎn)生了影響廣泛又深遠(yuǎn)的負(fù)面效應(yīng)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化、產(chǎn)業(yè)微軟化、IT化的逐步發(fā)展，政府主導(dǎo)型發(fā)展模式注定會(huì)漸顯極限，中國不可能永遠(yuǎn)超然自得地維持舊的發(fā)展模式。目前中國正在進(jìn)行的政府改革，就是在調(diào)適政府主體能動(dòng)性作用的力度，規(guī)范政府主體能動(dòng)性作用的方向和價(jià)值坐標(biāo)，實(shí)現(xiàn)由政府推動(dòng)型向社會(huì)自主型轉(zhuǎn)變，由“自發(fā)政府”到“自覺政府”、積極政府的轉(zhuǎn)變（注：喬耀章：《政府理論》，蘇州大學(xué)出版社2000年版；喬耀章，孫枝俏：《論積極政府——市場經(jīng)濟(jì)條件下政府模式比較研究》，《江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2001年第3期。）。
　　在既定的歷史條件下，提倡“政府自覺”對于實(shí)現(xiàn)政府綜合創(chuàng)新非常重要，它意味著對于政府創(chuàng)造、創(chuàng)新本性的深度發(fā)掘和自覺運(yùn)用，將對中國產(chǎn)生極為現(xiàn)實(shí)和深刻的積極影響。要使可能的“政府自覺”成為現(xiàn)實(shí)的“政府自覺”，我們以為有許多工作要做。其中，最為緊要的是要積極處理好政府與政黨、政府與社會(huì)、政府與國家、政府與市場、政府與企業(yè)、政府與公民的關(guān)系；確立政府“獨(dú)立人格”，即政府必須從某種依附性的從屬性的地位中解放出來，獨(dú)立依法行使屬于自己的職能和行政權(quán)力，做到政府“自立”和“自治”；弘揚(yáng)政府“公共精神”——相對于傳統(tǒng)意義上的效率觀念和價(jià)值目標(biāo)的一種多元化的“公共精神”：民主行政的精神，公平、公正、正義的精神，為最廣大人民利益和公共利益服務(wù)的精神；增強(qiáng)政府責(zé)任感、使命感，積極回應(yīng)社會(huì)，包括對執(zhí)政黨負(fù)政治責(zé)任，對國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)執(zhí)行責(zé)任，對司法機(jī)關(guān)負(fù)法律責(zé)任，對自身系統(tǒng)負(fù)行政責(zé)任，對公民和社會(huì)負(fù)公仆責(zé)任；提升政府能力，主要表現(xiàn)為政府能否制定切合實(shí)際的現(xiàn)代化公共政策，能否有效地推行和貫徹這種公共政策，以及能否持續(xù)穩(wěn)定地將這種公共政策引向深入的能力（注：喬耀章：《政府理論》，蘇州大學(xué)出版社2000年版；《政府職能轉(zhuǎn)變滯后的表現(xiàn)和成因》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，1996年第6期。張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》，1995年第5期。施雪華：《政府權(quán)能理論》，浙江人民出版社1998年版。）。限于篇幅，這些問題不在此贅述。

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