公共性：公共管理研究的基礎(chǔ)與核心

其次，公民社會(huì)的日益成長(zhǎng)，第三部門(mén)在公共管理中的作用越來(lái)越大，形成了強(qiáng)大的參與力量，這就要求公共部門(mén)在管理過(guò)程中更多地體現(xiàn)“公共性”，從而表現(xiàn)為某種程度上“公共性”的覺(jué)醒。譬如，一種成熟的理論認(rèn)為，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域都存在體現(xiàn)公共理性的力量，公共領(lǐng)域由于是公共權(quán)力活動(dòng)的場(chǎng)所，因而天然地必須體現(xiàn)公共性。而私人領(lǐng)域是市民社會(huì)成熟基礎(chǔ)上的產(chǎn)物，它發(fā)揮社會(huì)批判功能，體現(xiàn)參與和監(jiān)督精神，因此它的存在有助于公共性的發(fā)揚(yáng)（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。許多國(guó)內(nèi)學(xué)者也認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化或自由化推動(dòng)著市民社會(huì)與政治國(guó)家分離開(kāi)來(lái)而獲得獨(dú)立的存在和發(fā)展，在市民社會(huì)里，各種非官方的社團(tuán)組織及他們活動(dòng)于其中的非官方的公共領(lǐng)域也逐漸活躍起來(lái)。一般而言，自治原則、法治原則、個(gè)人主義、多元主義、公開(kāi)性、公共性等被人們認(rèn)為是市民社會(huì)特有的價(jià)值旨趣或規(guī)范基礎(chǔ)�！彪S著第三部門(mén)的成長(zhǎng)壯大，它在政治生活中起到有效抑制公共權(quán)力對(duì)社會(huì)公眾的濫用，從而發(fā)揚(yáng)民主行政理念，使公共管理更能體現(xiàn)為公眾利益的本質(zhì)目標(biāo)（注：參見(jiàn)汪俊昌《我們今天應(yīng)當(dāng)怎樣談?wù)撌忻裆鐣?huì)》，《浙江學(xué)刊》1999年第3期。）。由此看來(lái)，當(dāng)前對(duì)于“公共性”的研究，既是過(guò)去探索的延續(xù)，又具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。
　　　　二、“公共性”的由來(lái)及演變過(guò)程
　　根據(jù)《辭�！返慕忉�?zhuān)�“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對(duì)�！抖Y記·禮運(yùn)》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意�！稘h語(yǔ)大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來(lái)，“公共”的中文語(yǔ)義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個(gè)起源：一是起源于古希臘詞匯(pubes  or  maturity)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時(shí)意味著具備公共精神和意識(shí)是一個(gè)人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語(yǔ)詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會(huì)里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會(huì)層面的非個(gè)體性，在古希臘政治社會(huì)里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了，隨著時(shí)代發(fā)展，當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點(diǎn)。
　　哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門(mén)，而是指一種建立在社會(huì)公／私二元對(duì)立基礎(chǔ)之上的獨(dú)特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級(jí)私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨(dú)特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認(rèn)為，自古希臘以來(lái)，社會(huì)有明確的公私劃分，公代表國(guó)家，私代表家庭和市民社會(huì)。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見(jiàn)或進(jìn)行交往的場(chǎng)所，那時(shí)雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì)，公私不分，公吞沒(méi)私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀(jì)）以來(lái)，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
　　受到國(guó)外對(duì)這一問(wèn)題研究的啟發(fā)，國(guó)內(nèi)也有學(xué)者從社會(huì)領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國(guó)家與市民社會(huì)，政治生活與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有對(duì)應(yīng)的相關(guān)性。整個(gè)近代社會(huì)發(fā)展史的客觀進(jìn)程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來(lái)，整個(gè)社會(huì)就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會(huì)分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過(guò)程中，國(guó)家的職能也開(kāi)始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國(guó)家職能的多樣化趨勢(shì)，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國(guó)家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團(tuán)和被統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系中實(shí)現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個(gè)純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會(huì)領(lǐng)域的分化引發(fā)國(guó)家職能的分解，從而導(dǎo)致公共性的彰顯。
　　在論及公共性在近代的演變時(shí)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在近代功利哲學(xué)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失，現(xiàn)時(shí)情況是，“通過(guò)集體的方式尋求更大的善已被個(gè)人的計(jì)算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實(shí)踐中已是私有的福利(private  well-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來(lái)決定福利、幸福和功用。這里沒(méi)有公共的原初含義，有的只是原子個(gè)人的集合體；這里沒(méi)有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體�！彪m然美國(guó)公共行政對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)公共性有過(guò)幾種理論，包括以利益集團(tuán)形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（立法的視角）；以消費(fèi)者形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（提供服務(wù)的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛(ài)之上，此外還需要聽(tīng)證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對(duì)集體公共群體和弱勢(shì)群體的關(guān)懷，等等。
　　哈貝馬斯也認(rèn)為，隨著資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)的發(fā)展變化，出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領(lǐng)域，二者沒(méi)有實(shí)質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱(chēng)政治層面，而用公共領(lǐng)域指稱(chēng)社會(huì)層面�！�—筆者注），由此導(dǎo)致公共性喪失�！皟煞N相關(guān)的辯證趨勢(shì)表明公共性已經(jīng)瓦解：它越來(lái)越深入社會(huì)領(lǐng)域，同時(shí)也失去了其政治功能，也就是說(shuō)，失去了讓公開(kāi)事實(shí)接受具有批判意識(shí)的公眾監(jiān)督的政治功能�！痹谶@里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
　　在我看來(lái)，關(guān)于“公共性”本源及演變，其實(shí)離不開(kāi)整個(gè)社會(huì)環(huán)境的變化背景，這一背景包括社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和政治的因素。首先，最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會(huì)，由于沒(méi)有明確的公／私領(lǐng)域劃分，在政治領(lǐng)域，代表國(guó)家權(quán)力的“公”吞沒(méi)了“私”，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面控制，因而公共性等同于國(guó)家權(quán)力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨(dú)有領(lǐng)域，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域盛行自由主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，在政治領(lǐng)域采取國(guó)家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對(duì)純粹管理技術(shù)和效率的追求，從而形成對(duì)公共行政的公共精神和公共價(jià)值的沖擊，于是就有新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現(xiàn)代社會(huì)“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為國(guó)家干預(yù)與自由經(jīng)濟(jì)并存，而在政治領(lǐng)域，以第三部門(mén)為核心的公民社會(huì)成長(zhǎng)壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問(wèn)題再一次被重視起來(lái)，此時(shí)，突出“公共性”不僅是公共部門(mén)的內(nèi)

在要求，同時(shí)也是公民社會(huì)外力推動(dòng)的結(jié)果。
　　　　三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵
　　在對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問(wèn)題的相關(guān)論述做一番考察之后，我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個(gè)根本性的問(wèn)題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒(méi)有給出自己明確的答案之前，我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)公共性問(wèn)題的闡述可以有很多角度，不同學(xué)科也有不同的認(rèn)可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對(duì)“公共性”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述的觀點(diǎn)，就可以歸納為以下六個(gè)方面：
　　1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認(rèn)為，“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動(dòng)基本性質(zhì)和行為歸宿的一個(gè)重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會(huì)的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來(lái)開(kāi)展其基本活動(dòng)。由此，衡量政府活動(dòng)是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是，公共政策及其執(zhí)行是否堅(jiān)持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利，是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志，政策與執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等。在道德層面上，“公共性”應(yīng)是每一個(gè)政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠(chéng)為民服務(wù)，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過(guò)程中，防止部門(mén)和個(gè)人偏私的利益驅(qū)動(dòng)。在政治過(guò)程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動(dòng)上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機(jī)制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過(guò)程，它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開(kāi)發(fā)性，以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商；公民的利益能否通過(guò)民主的程序得到表達(dá)與整合；公民依靠怎樣一組規(guī)則來(lái)決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財(cái)政活動(dòng)中，評(píng)價(jià)“公共性”價(jià)值是否滿足的核心要素，應(yīng)是政府提供各種類(lèi)型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo)，以及相關(guān)的財(cái)政制度和規(guī)則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財(cái)政活動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)》，《中國(guó)行政管理》2001年第1期。）。
　　2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神�，F(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個(gè)方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來(lái)源；法的精神，它意味著政府的一切活動(dòng)應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約；公正的精神，即承認(rèn)社會(huì)公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害；公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過(guò)程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動(dòng)中的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)是：逐步實(shí)現(xiàn)政府與公民平等化；行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約；行政活動(dòng)既有效率又有責(zé)任；公共行政是由民眾驅(qū)動(dòng)的、積極的、合作主義的、參與的過(guò)程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國(guó)行政管理》1995年第5期。）。
　　3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強(qiáng)調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)；它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù)，揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監(jiān)督，以公民認(rèn)定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現(xiàn)著行政過(guò)程中的責(zé)任，要求行政行為必須對(duì)其后果無(wú)條件承擔(dān)責(zé)任；它強(qiáng)調(diào)了行政過(guò)程中必須有公民參與，強(qiáng)調(diào)注意聽(tīng)取公民的意見(jiàn)，這就要求行政過(guò)程中的公開(kāi)性與透明性；它強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可，這就要求有向公民報(bào)告的制度，工作一定周期后，政府應(yīng)按程序向公民報(bào)告，以接受公民審查并予以通過(guò)，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國(guó)地方行政機(jī)構(gòu)改革面臨的三個(gè)轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2000年第7期。）。
　　4.作為一種價(jià)值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認(rèn)為，由于行政體系的價(jià)值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價(jià)值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說(shuō)，政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無(wú)上的原則，政府的組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運(yùn)行機(jī)制、政策規(guī)范等，都無(wú)條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實(shí)體，但這個(gè)實(shí)體卻沒(méi)有自己的獨(dú)立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個(gè)社會(huì)集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現(xiàn)出來(lái)的是整個(gè)社會(huì)的公共利益和政治要求。政府價(jià)值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機(jī)制之中的，有法律法規(guī)和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。
　　5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政過(guò)分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會(huì)公平。強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會(huì)機(jī)會(huì)。它同樣代表著對(duì)所有公民而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及對(duì)公共部門(mén)經(jīng)決策和實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒(méi)有影響代表決策的直接權(quán)力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵(lì)因素，需要考慮其他價(jià)值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會(huì)責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時(shí)又是平等的服務(wù)（注：參見(jiàn)［美］張夢(mèng)中等《尋求社會(huì)公平與民主價(jià)值》，《公共行政》2001年第3期。）。
　　6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點(diǎn)探討的資產(chǎn)階級(jí)公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為，“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”，從而“公共性成為國(guó)家機(jī)構(gòu)本身的組織原則”。他進(jìn)一步提出，在資產(chǎn)階級(jí)哲學(xué)那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達(dá)出來(lái)。而在法哲學(xué)那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說(shuō)的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會(huì)獨(dú)立領(lǐng)域的批判力量和促進(jìn)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治合法化的獻(xiàn)身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
　　綜合起來(lái)，有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點(diǎn)主要集中在以下方面：首先，在倫理價(jià)值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)公共部門(mén)活動(dòng)的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運(yùn)用上，“公共性”要體現(xiàn)人民主權(quán)和政府行為的合法性。第三，在公共部門(mén)運(yùn)作過(guò)程中，“公共性”體現(xiàn)為公開(kāi)與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門(mén)一切活動(dòng)的最終目的，必須克服私人或部門(mén)利益的缺陷。第五，在理念表達(dá)上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會(huì)及其公共輿論的監(jiān)督作用（哈貝馬斯）。總之，傾向于把“公共性”作為公共部門(mén)管理活動(dòng)的最終價(jià)值觀，在此之下，才有公正、公平、公開(kāi)、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價(jià)值體系。
　　盡管在公共性問(wèn)題上

，不同時(shí)期、不同角度的理解存在差異，但對(duì)于公共管理，基于它是一種為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門(mén)管理活動(dòng)，我們把這種管理活動(dòng)的公共性?xún)?nèi)涵歸納為以下四個(gè)方面：一是公共管理主體的公共性。國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體（這里的國(guó)家、政府與社會(huì)都是從狹義的意義上說(shuō)的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價(jià)值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟(jì)地和富有效率地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)不同，公共管理的價(jià)值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個(gè)人本位主義和自利性本質(zhì)之上，把追求個(gè)人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實(shí)現(xiàn)公眾的高度參與、社會(huì)公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會(huì)的基石，是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言，“契約，沒(méi)有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認(rèn)為，國(guó)家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運(yùn)用公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的社會(huì)活動(dòng)，因此，公共權(quán)力是公共管理活動(dòng)的后盾和基礎(chǔ)，公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對(duì)象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪�共事�?wù)，即國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，無(wú)疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對(duì)公共事務(wù)的管理首先從公共問(wèn)題入手，公共問(wèn)題是公共管理的邏輯起點(diǎn)。同時(shí)，由于對(duì)公共事務(wù)的管理，最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的公共利益，因此，公共事務(wù)、公共問(wèn)題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。
　　　　四、公共管理的公共性與社會(huì)性的異同
　　“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性?xún)?nèi)涵，與公共管理在本質(zhì)上是一種社會(huì)治理活動(dòng)之間存在怎樣的聯(lián)系，這是個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。它涉及到我們對(duì)于公共管理研究的基本價(jià)值取向，即它是實(shí)證的過(guò)程還是規(guī)范的研究，或是兩者兼而有之。
　　我們認(rèn)為，就總體而言，作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵，公共性與社會(huì)性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級(jí)與國(guó)家產(chǎn)生之前的原始社會(huì)時(shí)期，公共性與社會(huì)性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的；隨著階級(jí)與國(guó)家的產(chǎn)生，國(guó)家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會(huì)領(lǐng)域中凸顯并獨(dú)立出來(lái)；而在階級(jí)與國(guó)家消亡之后，公共性與社會(huì)性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級(jí)與國(guó)家產(chǎn)生到消亡這一歷史時(shí)期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發(fā)展過(guò)程可以得出，社會(huì)性是公共性的存在基礎(chǔ)，公共性則是社會(huì)性的特殊體現(xiàn)；社會(huì)性具有量的規(guī)定性，公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類(lèi)社會(huì)不斷發(fā)展，公共性將不斷擴(kuò)張與壯大，最后發(fā)展成為社會(huì)性。
　　　　1.公共性與社會(huì)性的區(qū)別
　　首先，從概念的定義上看，社會(huì)是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中，社會(huì)有兩層意思，一是指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來(lái)的人群。我們平常所說(shuō)的社會(huì)，既可以指最廣義的“人類(lèi)社會(huì)”，也可以指狹義的社會(huì)性事務(wù)，如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此，理論上對(duì)社會(huì)這個(gè)概念作界定并不簡(jiǎn)單，從不同的角度都可以定義社會(huì)。馬克思主義認(rèn)為，物質(zhì)實(shí)踐創(chuàng)造了社會(huì)，社會(huì)本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，“生產(chǎn)關(guān)系總和起來(lái)就構(gòu)成所謂社會(huì)關(guān)系，構(gòu)成所謂社會(huì)，并且是構(gòu)成一個(gè)處于一定歷史發(fā)展階段上的社會(huì)，具有獨(dú)特的特征的社會(huì)。”（注：孫曉莉：《中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家與社會(huì)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第9頁(yè)。）
　　政治科學(xué)常用的社會(huì)概念，最初在思想家眼里是與國(guó)家等同的，例如盧梭就把國(guó)家、社會(huì)共同體和社會(huì)契約混用起來(lái)。直到19世紀(jì)以后，大多數(shù)資產(chǎn)階級(jí)理論家才開(kāi)始把社會(huì)當(dāng)作與國(guó)家對(duì)立的社會(huì)領(lǐng)域，即市民社會(huì)或公共社會(huì)。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個(gè)前提：即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時(shí)間順序說(shuō)，先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ)，我們可以名之為社會(huì)。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)，我們可以名之為國(guó)家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財(cái)產(chǎn)，政治社會(huì)即由此而產(chǎn)生。”（注：（美）摩爾根：《古代社會(huì)》，楊東莼等譯，商務(wù)印書(shū)館1995年版，第6頁(yè)。）馬克思主義把社會(huì)性看成是人的本質(zhì)屬性，并認(rèn)為社會(huì)的產(chǎn)生先于國(guó)家，因而國(guó)家代表的公共性與社會(huì)性不能如早期思想家所認(rèn)為的那樣可以等同或渾然一體。
　　其次，在公共管理實(shí)踐中，公共與社會(huì)各有所指。平常說(shuō)的“小政府、大社會(huì)”模式，是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會(huì)性的實(shí)際體現(xiàn)，表明在政府與社會(huì)二元對(duì)立的情況下，政府代表的公共性與社會(huì)所代表的社會(huì)性相互關(guān)系的狀況。一般而言，公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威，而社會(huì)性則代表公開(kāi)性、參與性和非國(guó)有化等意思。
　　　　2.公共性與社會(huì)性的聯(lián)系
　　其主要表現(xiàn)在于：公共性來(lái)源于社會(huì)性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級(jí)社會(huì)里，公共性實(shí)際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會(huì)性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會(huì)性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在：
　　首先，從起源看，早期的思想家對(duì)公共性與社會(huì)性是分不清的或認(rèn)為等同的，表現(xiàn)在政治上就是國(guó)家與社會(huì)根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為，國(guó)家起源于人類(lèi)生活的自然需要。國(guó)家就是達(dá)到正義或公道的手段。在這里，他是把國(guó)家與社會(huì)等同起來(lái)，混淆了兩者界限。因此他的國(guó)家充其量是群體的結(jié)合，因?yàn)檫�沒(méi)有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力（注：鄒永賢主編：《國(guó)家學(xué)說(shuō)史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁(yè)。）。直到亞里士多德那里，才區(qū)分了國(guó)家與社會(huì)，認(rèn)為國(guó)家起源于社會(huì)，是社會(huì)自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國(guó)家源于社會(huì)說(shuō)，同時(shí)指出，“在這里，國(guó)家是直接地和主要地從氏族社會(huì)本身內(nèi)部發(fā)展起來(lái)的階級(jí)斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁(yè)。）。因此，我們認(rèn)為，國(guó)家所代表的公共性與整個(gè)社會(huì)所代表的社會(huì)性是具有產(chǎn)生的異時(shí)性的。
　　其次，從哲學(xué)意義上講，社會(huì)性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒(méi)有截然分開(kāi)，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個(gè)人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）”（注：夏書(shū)章：《現(xiàn)代公共管理概論》，長(zhǎng)春出版社2000年版，第3頁(yè)。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會(huì)性。與此同時(shí)，公共性作為共性是對(duì)社會(huì)群體中的個(gè)性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識(shí)表達(dá)，因此，公共性脫離了社會(huì)個(gè)體的雜亂無(wú)章和無(wú)序，成為一定團(tuán)體的集中意志。還應(yīng)看到，在發(fā)展趨勢(shì)上，隨著社會(huì)自治的完善和國(guó)家作為統(tǒng)治工具的最后消亡，公共性與社會(huì)性將再次趨同，達(dá)到終級(jí)目標(biāo)的社會(huì)性，實(shí)現(xiàn)古人所稱(chēng)頌的社會(huì)大同。如《禮記·禮運(yùn)》所說(shuō)，“大道之行也，天下為公。選賢

與能，講信修睦，……故外戶(hù)而不閉，是謂大同。”公共性與社會(huì)性由混沌統(tǒng)一到分離對(duì)立，再到在新的社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了公共性與社會(huì)性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過(guò)程。
　　再次，在具體實(shí)踐中，公共管理的公共性以社會(huì)性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門(mén)的活動(dòng)越是接近社會(huì)，其公共性越明顯；越遠(yuǎn)離社會(huì)，其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會(huì)中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對(duì)上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，如此等等，其結(jié)果都使公共管理活動(dòng)更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來(lái)效益。
　　　　五、公共管理的公共性及其與社會(huì)性關(guān)系問(wèn)題研究的現(xiàn)實(shí)意義
　　公共性與社會(huì)性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念，同時(shí)二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國(guó)家（政府）與社會(huì)之間的相互關(guān)系，由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的理論工具，從而使得對(duì)這一問(wèn)題的研究不僅具有理論上的意義，更有實(shí)踐上的方法論意義。
　　首先，馬克思主義認(rèn)為，人類(lèi)社會(huì)生活中的問(wèn)題或現(xiàn)象都具有自然和社會(huì)雙重屬性。公共管理既是一項(xiàng)主觀見(jiàn)諸客觀的管理過(guò)程，又是一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，因此我們?cè)诜治鲞@一現(xiàn)象時(shí)，就必須既看到它自然發(fā)展的演變過(guò)程，又要注意這一過(guò)程的社會(huì)屬性。針對(duì)這種社會(huì)屬性，人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過(guò)它，而應(yīng)該是在承認(rèn)它的前提下，不斷根據(jù)時(shí)代發(fā)展和環(huán)境變化的需要，探索公共管理不同的運(yùn)行模式。
　　其次，僅就公共管理的社會(huì)性來(lái)說(shuō)，它包含“公”與“私”兩個(gè)不同領(lǐng)域，前者是公共權(quán)利的活動(dòng)范圍，后者是指狹義的社會(huì)領(lǐng)域，包括各種盈利組織、第二部門(mén)及公民個(gè)體的活動(dòng)范圍。盡管在理論上，社會(huì)歷史發(fā)展的趨勢(shì)是廢除公、私界限，逐步走向大同。然而，在每一個(gè)具體的歷史時(shí)期，同一社會(huì)內(nèi)部的公與私關(guān)系可以有不同的表達(dá)形式，即在一定時(shí)期里，公共權(quán)力活動(dòng)范圍遠(yuǎn)大于社會(huì)力量的活動(dòng)范圍，甚至取代后者；而在另一特定時(shí)期，社會(huì)力量可以很強(qiáng)大，能夠取代公共權(quán)力的管理（治理）作用。所以，公共性與社會(huì)性的相互關(guān)系，有其客觀的發(fā)展過(guò)程，取決于客觀環(huán)境而非主觀的意念。
　　再次，政府與社會(huì)的關(guān)系曾是困擾當(dāng)前我國(guó)行政改革的核心問(wèn)題之一，解決這一問(wèn)題也可以從公共性與社會(huì)性的關(guān)系中獲得啟示。改革開(kāi)放前，我國(guó)曾長(zhǎng)期實(shí)行政社合一體制，根端的情形是公共權(quán)力無(wú)所不在，政府行為無(wú)所不包。改革開(kāi)放后，我們經(jīng)歷了從“大政府、小社會(huì)”到“小政府、大社會(huì)”的轉(zhuǎn)型，這一過(guò)程使得國(guó)家、政府活動(dòng)范圍受到一定限制，社會(huì)力量獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，并隨著改革進(jìn)程不斷增長(zhǎng)。在公共管理（行政）領(lǐng)域，表現(xiàn)為政府職能社會(huì)化、管理主體多元化及公民社會(huì)的成長(zhǎng)壯大等。然而，盡管社會(huì)化是遏制公共權(quán)力或權(quán)威泛濫的有效途徑，卻不代表可以在現(xiàn)階段過(guò)分夸大社會(huì)化的作用，原因是從上面對(duì)公共性與社會(huì)性的分析中，我們已經(jīng)明確了二者關(guān)系演變過(guò)程的客觀性。或許結(jié)論應(yīng)當(dāng)是：當(dāng)前，我國(guó)公共管理（行政）改革與發(fā)展必須做到，在努力體現(xiàn)公共性的同時(shí)，積極走政府職能社會(huì)化的道路。

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