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論干部公開選拔制度與黨管干部原則
公開選拔、競爭上崗作為干部選拔任用方式中一項新的改革舉措，經(jīng)過在一些地區(qū)和單位進行試點，已經(jīng)在社會上產(chǎn)生了廣泛的影響，在干部選拔任用工作中收到了良好的效果。作為對傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部委任制的一個新的突破，領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔制度已經(jīng)被中央定為干部制度改革的一項重要內(nèi)容，并在中共中央批準下發(fā)的干部選拔任用條例中明確規(guī)定為“公開選拔、競爭上崗是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的方式之一”。[1]實行公務(wù)員制度的現(xiàn)代政府，對公務(wù)員晉升的原則、條件、標準、方式方法和審批程序等都有詳細的規(guī)定�！案鶕�(jù)晉升人員的選拔方法，可分為委任晉升制、考試晉升制、招聘晉升制、自薦晉升制與登用晉升制。根據(jù)晉升依據(jù)，可分為功績晉升制、年資晉升制與越級晉升制�！盵2]其中，比較普遍采用的有考試晉升制和功績晉升制�？荚嚂x升制的主要形式是公開、競爭性的考試，以考試成績的優(yōu)劣作為晉升標準；功績晉升制晉升的依據(jù)主要是對公務(wù)員的工作實績考核，與我們的干部委任制所采用的方式有相似之外。
根據(jù)我國現(xiàn)有的國情和政體，在涉及到一個特定單位（如廳、局）內(nèi)部的干部選拔任用時，一般不宜簡單地采用委任制或考任制的一種方式作為選拔任用干部的辦法。這兩種干部選拔任用方式有著各自的特點和利弊，在具體的執(zhí)行環(huán)節(jié)和操作程序中有明顯區(qū)別。
一、委任制和考任制的核心內(nèi)容比較
在我國的干部管理體制中，黨管干部是一條根本原則。根據(jù)這條原則，中國共產(chǎn)黨在長期的革命實踐中建立了一套完整的黨管干部的組織系統(tǒng)和管理方法，從中央到地方，各級黨委都設(shè)有組織部，負責管理黨群系統(tǒng)、政府機關(guān)和企業(yè)、事業(yè)單位中擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的各級干部。在這種干部管理體制中，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用即干部晉升的主要方式是采用委任制，它的主要特點是黨在干部的選拔任用上采取高度集中的方式，由組織部門和掌管組織部門的高級領(lǐng)導(dǎo)來組織實施，目的是為推行和實現(xiàn)黨的路線和方針政策服務(wù)，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”這個著名的論斷就是黨管干部原則的簡煉的表述方式。從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，委任制和考任制有其優(yōu)點，但在存在弊端，“考試晉升偏重理論，易與實際脫鉤；考核晉升，有的國家長官意志濃，容易任人唯親”。[3]
委任制的核心在于集權(quán)，干部的晉升權(quán)力主要掌握在委任者手中，它一般體現(xiàn)為自上而下的、有既定候選人的選人方式，委任者的個人意識和價值評判對干部的選拔過程往往會產(chǎn)生強烈的影響。委任制有其積極的作用，對于中央集權(quán)的政府來說，它有利于權(quán)力集中，政令暢通，統(tǒng)一指揮和提高行政效率；對于共產(chǎn)黨執(zhí)政的政體來說，它有利于在黨的路線、方針、政策確定之后，及時選拔擁護中央決定、符合黨的干部素質(zhì)要求、能夠執(zhí)行和推動黨的事業(yè)發(fā)展的各級領(lǐng)導(dǎo)干部。委任制同時也是一把雙刃劍，有自身的弊端：一是受選才視野的限制。按照管理學(xué)的管理幅度原理，組織的最高主管因受到時間和精力的限制，“任何主管能夠直接有效地指揮和監(jiān)督的下屬數(shù)量總是有限的”。[4]一個領(lǐng)導(dǎo)者對其下屬的實質(zhì)性了解程度是隨著其控制的人數(shù)范圍的擴大而逐漸遞減的，在涉及一個地區(qū)和較大范圍的干部選拔工作時，作為組織實施的組織部門和主要領(lǐng)導(dǎo)受到時間和精力等諸多因素的限制，實際上無法做到對所涉及的全部或大部分干部的詳細情況有深入了解的，往往只能在自己了解的干部中去選人，憑印象和身邊同志的評價去選人，憑材料去選人，這樣就會埋沒與領(lǐng)導(dǎo)接觸少的優(yōu)秀人才。二是受委任者自身素質(zhì)的限制。如果沒有必要的監(jiān)督制度的約束，作為委任者的領(lǐng)導(dǎo)容易憑個人好惡或偏聽偏信任用干部，導(dǎo)致個人獨斷，任人唯親，甚至壓制人才。三是受選人程序封閉性的限制。由于缺乏必要的透明度和參與性，在干部選拔中沒有能起到影響作用的定量的考評標準，導(dǎo)致干部容易把自身的晉升寄托在領(lǐng)導(dǎo)身上，對工作產(chǎn)生不利的影響。
考任制的核心是在于分權(quán)，它一般體現(xiàn)為自下而上的無既定候選人的選人方式，將干部選拔任用的權(quán)力通過民主、公開的程序予以下放，讓干部通過自身的參與和競爭來爭取晉升的機會�？既沃频膬�(yōu)點是明顯的，它具有透明度，向所有符合條件的人開放，程序規(guī)范，標準清楚，有利于激發(fā)人的上進心。但是，考任制也有其不足之處，它主要是側(cè)重對參與者的業(yè)務(wù)能力和知識水平的考核，而對于參與者在實際工作中的工作成績、管理能力、協(xié)調(diào)能力、個人品德則無法全面地體現(xiàn)出來。從我們要求用德能勤績考察干部，著重于干部的綜合素質(zhì)的評價標準來看，單純采用考任制顯然也是不合適的。
二、公開選拔制度是委任制和考任制的融合與互補
委任制的主要方法是考察，強調(diào)權(quán)力集中，有利于黨管干部原則的直接體現(xiàn)，但其封閉、狹窄的選才方式已經(jīng)明顯不能適應(yīng)現(xiàn)代社會變化發(fā)展的需要�？既沃频闹饕椒ㄊ强荚�，實行權(quán)力下放，符合公開、平等、競爭的選才原則，但是，其考核內(nèi)容有很大的局限性，如果僅以考試分數(shù)來決定人選，不僅達不到擇優(yōu)的目的，會挫傷干部工作的積極性，也會使黨管干部原則失去了實現(xiàn)方式，而在我國，堅持黨管干部原則是共產(chǎn)黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)。因此，公開選拔制度應(yīng)該是一種混合型的方式，將委任制和考任制的合理性內(nèi)容與操作程序相融合，互相補充。
從實現(xiàn)手段來看，公開選拔制度可以吸收委任制和考任制中的考核和考試形式，并賦予其新的涵義。在公開選拔制度中，考試是基礎(chǔ)，它的目的是淘汰，通過量化的知識性的筆試、面試，將不符合基本知識結(jié)構(gòu)、思維分析、決策能力要求的對象淘汰出去；考核是主體，它的目的是擇優(yōu)，通過量化的對干部在工作崗位上德能勤績表現(xiàn)的全面考核，得出干部的工作評價結(jié)果。
從表現(xiàn)形式上來看，公開選拔制度應(yīng)該體現(xiàn)公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，并且在候選人的確定過程中完全尊重考試和考核的結(jié)果。在公開選拔制度中，將知識考試結(jié)果與工作考核結(jié)果以一定的權(quán)重計算相加，就可以得出干部的綜合考核結(jié)果，對干部的綜合考核結(jié)果進行排序，就可以選出一定名額的候選人。
從選拔程序上來看，公開選拔制度主要有兩個步驟，即候選人選（一般為3名）選拔過程和職務(wù)人選的決定過程。按照程序公開化和法定化的要求，候選人選的選拔過程是通過考試和考核的綜合結(jié)果排序決定，職務(wù)人選則是通過領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定。在這兩個步驟中，以量化的考試、考核結(jié)果為依據(jù)的候選人選的選拔過程是在干部選拔制度中引入科學(xué)化、民主化和規(guī)范化精神的體現(xiàn)；以票決制方式?jīng)Q定職務(wù)人選的領(lǐng)導(dǎo)集體研究過程則是民主集中制和黨管干部原則的體現(xiàn)。
三、在公開選拔制度中如何體現(xiàn)主管領(lǐng)導(dǎo)對干部的任用權(quán)
從公開選拔制度的實現(xiàn)手段、表現(xiàn)形式和選拔程序上來看，應(yīng)該說，它是較好地體現(xiàn)了公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則。但是，從目前一些公開選拔制度實施方案來看，在對一個特定單位（如廳、局）內(nèi)部的干部選拔任用時，單位主管領(lǐng)導(dǎo)只是在最后的研究決定過程中才能行使一票表決權(quán)，單位主管領(lǐng)導(dǎo)對干部的任用權(quán)則是明顯受到了削弱。
在公開選拔制度的兩個實現(xiàn)手段中，考試中的筆試形式是一種客觀過程，單位主管領(lǐng)導(dǎo)無法也不能施加影響，面試雖然單位主管領(lǐng)導(dǎo)可以參加，但也必須體現(xiàn)以專家為主的一人一票制，并且受到去掉最高分、最低分的限制，因此，單位主管領(lǐng)導(dǎo)在考試當中的影響是微弱的。在目前的考核形式中，主要是由干部所在工作部門（處、部
、室）的工作人員參加，采取一人一票制的方式對干部的德能勤績進行考核，按照算術(shù)平均數(shù)來計算考核結(jié)果，因此，單位的主管領(lǐng)導(dǎo)對考核的影響也是微弱的。
黨管干部原則不是一個抽象的概念，它是通過單位的主管領(lǐng)導(dǎo)（組織部門）對干部的選擇權(quán)體現(xiàn)出來的，因此，隨著主管領(lǐng)導(dǎo)對干部的任用權(quán)的削弱，黨管干部原則在單位的落實必然也會受到削弱。在一個特定的廳、局單位，單位主管領(lǐng)導(dǎo)對單位內(nèi)部的處、科級干部是有一定程度的了解的，同時，按照管理學(xué)的責權(quán)統(tǒng)一的原理，為了實現(xiàn)工作目標、樹立領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威、根據(jù)不同崗位選擇不同工作風格的人選，以及落實黨在干部年輕化、培養(yǎng)使用女干部、黨外干部等方面的干部政策，單位的主管領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)設(shè)部門的處科級干部人選必須有一定的任用權(quán)（選擇權(quán)），這既是單位主管領(lǐng)導(dǎo)開展工作的需要，也是堅持黨管干部原則的需要。因此，在公開選拔制度中，存在著黨管干部原則如何體現(xiàn)的問題，具體到一個特定單位（如廳、局）內(nèi)部的干部選拔任用時，就表現(xiàn)為單位主管領(lǐng)導(dǎo)對干部的任用權(quán)（選擇權(quán)）如何體現(xiàn)的問題，這是我們的國情和政體所決定的、在實際工作中無法回避的問題。
體現(xiàn)單位主管領(lǐng)導(dǎo)對干部的任用權(quán)的實現(xiàn)方式既不能回到原來委任制的老路，也不能損害公開選拔制度的基本程序、實現(xiàn)手段和表現(xiàn)形式，破壞公開、平等、競爭、擇優(yōu)的基本原則，因此，須在公開選拔制度內(nèi)尋找一個既能為干部群眾所接受，又能符合干部制度改革精神的實現(xiàn)途徑。
四、將主管領(lǐng)導(dǎo)對干部的任用權(quán)在考核當中分數(shù)化、權(quán)重化
在傳統(tǒng)的委任制中，對干部的考核是一種主觀評價的形式，主管領(lǐng)導(dǎo)對干部的任用權(quán)也是通過主觀的評價形式表現(xiàn)出來。而在公開選拔制度中，對干部的考核是一種量化的評價形式，因此，主管領(lǐng)導(dǎo)對干部的任用權(quán)可以通過參與到干部的考核環(huán)節(jié)中，通過對干部的量化評價體現(xiàn)出來，同時，為了堅持黨管干部的原則，可以將單位主管領(lǐng)導(dǎo)和干部工作部門的部門領(lǐng)導(dǎo)的量化評價結(jié)果以占有一定權(quán)重的形式在綜合考核結(jié)果中體現(xiàn)出來。
將主管領(lǐng)導(dǎo)對干部的任用權(quán)在考核當中分數(shù)化、權(quán)重化，必須考慮到幾個基本規(guī)則：
一是任用權(quán)只宜體現(xiàn)在考核過程，尊重考試的客觀過程。將考核過程分為部門考核與領(lǐng)導(dǎo)考核兩個階段，部門考核規(guī)定最低參加人數(shù)，不足部分可以從干部工作接觸較多的部分補充人員；領(lǐng)導(dǎo)考核的領(lǐng)導(dǎo)班子成員參加，也可以增加單位工作接觸面較寬的辦公室、組織人事、紀檢等部門負責人參加。這樣，候選人產(chǎn)生過程的考核手段分為公開考試、部門考核、領(lǐng)導(dǎo)考核3個項目，對3個項目賦予不同的權(quán)重，計算后得出考核總分。
二是在部門考核與領(lǐng)導(dǎo)考核中，可以通過對主管領(lǐng)導(dǎo)的評分增加其權(quán)重（考核內(nèi)容相同，考核表分為普通計分表和加權(quán)計分表兩種），進一步體現(xiàn)出黨管干部的原則。
三是領(lǐng)導(dǎo)考核在考核總分中的權(quán)重，主管領(lǐng)導(dǎo)在部門考核與領(lǐng)導(dǎo)考核兩個項目總分中的權(quán)重，一般不宜過大，主要是實現(xiàn)調(diào)控手段的目的。
作為一項經(jīng)常性、規(guī)范化的工作，公開選拔制度在推行中還必須考慮到工作成本因素。公開考試因為涉及到出題、選擇考官、保密措施等多項準備工作，在總的成本中占有較大的比重，組織的難度也相對較大。因此，在候選人產(chǎn)生過程中，公開考試和部門考核的順序可以互相替代，同時，如果是針對個別職務(wù)的選拔，也可以減去公開考試這個環(huán)節(jié)，以部門考核中的群眾考核作為淘汰手段。
公開選拔制度中主管領(lǐng)導(dǎo)對干部的任用權(quán)的分數(shù)化、權(quán)重化的做法和影響可以通過表1在選拔程序中更加清楚地體現(xiàn)出來。
以體現(xiàn)公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則的干部公開選拔制度是干部制度改革的方向，在實際工作中，我們還必須立足于我國的國情和政體，將堅持黨管干部原則與干部制度改革中引入的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化精神有機結(jié)合起來，以有利于更加積極穩(wěn)妥地推行干部制度改革工作。
表1 干部公開選拔程序表
程序 方 法 內(nèi) 容 目 的 量化標準
步 1.公開考試 以專家參與、組織 拓寬視野，擴大選 100分
驟 筆試或面試 為主�？梢砸砸欢ā〔琶�，體現(xiàn)客觀公 如果筆試與
一 的分數(shù)標準實現(xiàn)淘 正結(jié)果�！ ∶嬖嚩寂e行
汰制�！ p少下一步工作成 ，確定二者
本和考核工作量�！≌急卷椏偡�
的權(quán)重。
候 2.部分考核 量化的德能勤績評 體現(xiàn)干部的群眾基 100分
選 分群眾考核 價系統(tǒng)�！ 〉A(chǔ)。以部門領(lǐng)導(dǎo)考 確定群眾考
人�。ㄆ胀ㄓ嫹帧】梢砸砸欢ǖ娜罕姟『苏急卷椏偡忠欢ā『伺c部門領(lǐng)
產(chǎn) 表）和部門 考核分數(shù)標準實現(xiàn) 權(quán)重的形式體現(xiàn)黨 導(dǎo)考核占本
生 領(lǐng)導(dǎo)考核（ 淘汰制�！ 」芨刹康脑瓌t和部 項總分的權(quán)
過 加權(quán)計分表 門領(lǐng)導(dǎo)管理的責權(quán) 重。
程�。 〗y(tǒng)一。將單位領(lǐng)導(dǎo)
3.領(lǐng)導(dǎo)考核 量化的德能勤績評 集體對干部的領(lǐng)導(dǎo) 100分
分主管領(lǐng)導(dǎo) 價系統(tǒng)�！ �(quán)通過考核分數(shù)體 確定主管領(lǐng)
、分管領(lǐng)導(dǎo) 現(xiàn)出來；將主管、 導(dǎo)、分管領(lǐng)
考核（加權(quán) 分管領(lǐng)導(dǎo)對干部的 導(dǎo)和一般領(lǐng)
計分表）和 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)通過權(quán)重體 導(dǎo)考核占本
一般領(lǐng)導(dǎo)考 現(xiàn)出來�！ №椏偡值臋�(quán)
核（普通計 重。
分表）
4.考核總分 將3個項目按權(quán)重 以公開考試和部門考 100分
計算后的分數(shù)相加 核為主，體現(xiàn)干部的 確定3個項
。在權(quán)重分布中， 主要素質(zhì)和公開選拔 目分數(shù)占
部門考核分數(shù)一般 精神；以領(lǐng)導(dǎo)考核為 本項總分
應(yīng)不低于40%，領(lǐng) 調(diào)節(jié)杠桿，體現(xiàn)對干 的權(quán)重。
導(dǎo)考核分數(shù)不高于 部的業(yè)績評價和黨管
30%�！ 「刹吭瓌t。
5.公開排序 按照由高到低綜合 體現(xiàn)公開、平等、競
，確定職位 得分進行排序、公 爭、擇優(yōu)原則。
候選人 布。一般按照1:3的
比例確定候選人。
步 1.組織考察 在一定范圍內(nèi)更詳 推薦最合適人選。
驟 細地了解候選人情
二 況。
職 2.領(lǐng)導(dǎo)集體 采取票決制的形式 落實民主集中制和
務(wù) 研究 決定職務(wù)人選�！ ↑h的干部政策。
人 以年齡、知識結(jié)構(gòu)
選 、性別、民族、黨
決 派為主要考慮因素
定 ，以分數(shù)為輔。
過
程
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