農(nóng)村政治體制改革滯后的隱憂

  一、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的三個(gè)階段及其成果
　　第一階段大體是1978～1983年。主要標(biāo)志是1980年中央發(fā)文推廣安徽農(nóng)村改革經(jīng)驗(yàn)。改革的主要內(nèi)容是建立“聯(lián)產(chǎn)承包，分田單干，統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度，其核心內(nèi)容是“分田單干”，本質(zhì)是把農(nóng)民從人民公社的桎梏中解放出來(lái)，農(nóng)民獲得了有限的生產(chǎn)自主權(quán)。這一改革極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，第一次解決了中國(guó)人吃飯的大難題。并且農(nóng)民首次有了剩余，有了現(xiàn)金積累。這一階段的改革可以簡(jiǎn)單地解讀為以勞動(dòng)效率的提高換取糧食等農(nóng)產(chǎn)品的增產(chǎn)，改革的制度收益是每畝凈增250斤糧食（以糧食主產(chǎn)區(qū)為例，下同）。
　　第二階段的大體是1983～1990年。主要標(biāo)志是中共中央1984年1號(hào)文件。改革的主要內(nèi)容是建立“產(chǎn)供銷(xiāo)、種養(yǎng)加、貿(mào)工農(nóng)”一體化的農(nóng)村綜合發(fā)展經(jīng)濟(jì)制度，其核心內(nèi)容是準(zhǔn)許農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”，本質(zhì)是把部分農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，允許農(nóng)民“綜合發(fā)展”——發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（主要是加工業(yè)、建筑業(yè)、流通服務(wù)業(yè)）。這一次改革，順應(yīng)和保護(hù)了農(nóng)民在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很快成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的半壁河山，第一次結(jié)束了新中國(guó)商品短缺的歷史。這一階段的改革可以簡(jiǎn)單地解讀為將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和自然資源轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金收入和資本，改革的制度收益是一部分地方和一部分農(nóng)民先富了起來(lái)，農(nóng)村約1％的農(nóng)民成為老板，約10％的農(nóng)民成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工。
　　第三階段大體是1990～1996年。主要標(biāo)志是鄧小平發(fā)表南巡講話。改革的主要內(nèi)容是建立“市場(chǎng)配置農(nóng)村勞動(dòng)力、資本、自然資源為主的”城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度，其核心內(nèi)容是準(zhǔn)許農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)”，本質(zhì)是把農(nóng)民和農(nóng)村各種資源從鄉(xiāng)村解放出來(lái)，允許農(nóng)民在更廣闊的空間和領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)發(fā)展。這一次改革，把有尋求新的發(fā)展機(jī)會(huì)能力的農(nóng)村老板和又敢闖敢冒的青年農(nóng)民從農(nóng)村解放了出來(lái)，讓農(nóng)民在全國(guó)范圍內(nèi)、幾乎所有的領(lǐng)域里尋找適合自己的發(fā)展機(jī)會(huì)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民在城鄉(xiāng)異地創(chuàng)業(yè)就業(yè)的積極性，一大批農(nóng)民企業(yè)家在全國(guó)范圍內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域異軍突起，一億多農(nóng)村勞動(dòng)力異地就業(yè)，沿海勞動(dòng)密集性產(chǎn)業(yè)突飛猛進(jìn)，大城市經(jīng)濟(jì)圈高速擴(kuò)張，小城鎮(zhèn)也呈現(xiàn)大發(fā)展之勢(shì)。這一階段改革的制度收益（就農(nóng)村而言）是農(nóng)民非農(nóng)業(yè)收入超過(guò)了農(nóng)業(yè)收入，每年民工的勞務(wù)收入高達(dá)6000～8000億元（每個(gè)農(nóng)民工收入6000元）。
　　　　　　二、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的邏輯
　　黨的十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)了中國(guó)改革開(kāi)放的序幕。改革改什么？開(kāi)放放什么？改革就是要革除蘇聯(lián)“高度集中的經(jīng)濟(jì)體制和高度集權(quán)的政治體制”模式的弊端，開(kāi)放就是要對(duì)內(nèi)開(kāi)放和對(duì)外開(kāi)放�？偟哪繕�(biāo)是解放生產(chǎn)力。
　　改革開(kāi)放是從農(nóng)村開(kāi)始的，突破口是經(jīng)濟(jì)體制改革，著力點(diǎn)是解放農(nóng)民和擴(kuò)大農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)力。
　　第一步改革開(kāi)放就是把農(nóng)民從人民公社的桎酷中解放出來(lái)，給了農(nóng)民組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自主權(quán)和農(nóng)產(chǎn)品的收益權(quán)。隨之，農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)積極性空前地釋放出來(lái)，勞動(dòng)生產(chǎn)率得以極大的提高，農(nóng)民交足國(guó)家的，留足集體的，剩下絕大部分是自己的。隨之，農(nóng)民有了積累，有了購(gòu)買(mǎi)能力，有了投資的沖動(dòng)。農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)力的擴(kuò)張，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展提供了巨大的市場(chǎng)空間。農(nóng)民的積累，為農(nóng)民創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供了原始資本。
　　第二步改革開(kāi)放自然而然就是將農(nóng)民從土地上解放出來(lái)（即離土不離鄉(xiāng)），給農(nóng)民在本鄉(xiāng)本土發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的自主權(quán)。隨之，一部分農(nóng)民跳出農(nóng)門(mén)，在農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、建筑業(yè)、流通運(yùn)輸業(yè)等領(lǐng)域大顯身手，一部分有一技之長(zhǎng)的農(nóng)民首先成為萬(wàn)元戶、十萬(wàn)元戶、百萬(wàn)元戶，農(nóng)村涌現(xiàn)出一大批農(nóng)民企業(yè)家，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民離開(kāi)土地成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就像一艘大船，企業(yè)家就是船長(zhǎng)，農(nóng)民工就是船員，經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，鄉(xiāng)村的溝河港汊已滿足不了他們揚(yáng)帆啟航、乘風(fēng)破浪欲望了。
　　第三步改革開(kāi)放自然而然就是將農(nóng)民企業(yè)家和農(nóng)民工從鄉(xiāng)村中解放出來(lái)（離土又離鄉(xiāng)），給農(nóng)民企業(yè)家以更大的發(fā)展領(lǐng)空間，給農(nóng)民工在更廣闊的天地里尋找就業(yè)的機(jī)會(huì)。農(nóng)民企業(yè)家和農(nóng)民工的流動(dòng)，成為當(dāng)時(shí)最活躍的發(fā)展力量，有力地促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體性提升。
　　農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的邏輯過(guò)程可以簡(jiǎn)單地表述為“公營(yíng)退民營(yíng)進(jìn)”，是按照兩根主線展開(kāi)的。第一條主線是放開(kāi)對(duì)勞動(dòng)力的束縛，過(guò)程為：束縛在人民公社制度里——放開(kāi)到責(zé)任田里——放開(kāi)到鄉(xiāng)村社隊(duì)里——放開(kāi)到全國(guó)城鄉(xiāng)。第二條主線是對(duì)農(nóng)民開(kāi)放經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，過(guò)程為：沒(méi)有經(jīng)營(yíng)權(quán)——經(jīng)營(yíng)責(zé)任田——在社區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)——在全國(guó)范圍內(nèi)幾乎所有的行業(yè)經(jīng)營(yíng)（幾大特殊行業(yè)除外）。
　　經(jīng)歷了上述三步，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放的大局已定。經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放必然要求政治改革開(kāi)放的同步進(jìn)行。政治改革開(kāi)放的邏輯過(guò)程應(yīng)該是“官權(quán)退民權(quán)進(jìn)”。農(nóng)村政治改革開(kāi)放在80年代與經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放是基本同步的。
　　當(dāng)分田單干把農(nóng)民從人民公社的體制中解放出來(lái)時(shí)，客觀上已經(jīng)把人民公社的經(jīng)營(yíng)職能讓渡給了農(nóng)民。中央隨之在1983年作出決定，撤銷(xiāo)人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和農(nóng)村村民委員會(huì)。至此，政社合一的經(jīng)濟(jì)高度集中、政治高度集權(quán)的體制消失了。隨著經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放的發(fā)展，民間力量在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位的確立，客觀上要求國(guó)家將鄉(xiāng)村公共事務(wù)的決策權(quán)讓渡給民間，1983年開(kāi)展了村民自治、直選村主任的試點(diǎn)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供銷(xiāo)合作社、食品公司等經(jīng)營(yíng)部門(mén)開(kāi)始改制，國(guó)家給予部門(mén)的經(jīng)營(yíng)特權(quán)退出。應(yīng)該說(shuō)，這一時(shí)期的總體改革思路是清晰的、符合邏輯的、朝著總體改革方向前進(jìn)的。但是，從80年代的后期開(kāi)始，農(nóng)村政治改革開(kāi)放的步伐停了下來(lái)，有的改革甚至是背道而馳的。農(nóng)村政治改革開(kāi)放的滯后和倒退，是直接導(dǎo)致了90年代農(nóng)村衰落的重要原因。
　　　　　　三、政治體制改革滯后的負(fù)面作用
　　農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放的第一步——分田單干，每畝增加糧食產(chǎn)量250斤。當(dāng)時(shí)交足國(guó)家的，留足集體的，每畝上繳50～60斤糧食就可以了。農(nóng)民得到了約200斤/畝的實(shí)惠，這是第二步經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放的物質(zhì)基礎(chǔ)。
　　由于政治改革開(kāi)放的滯后，官權(quán)不僅沒(méi)有退，相反還前進(jìn)了。1985年以前，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)稅所一般3人左右。到后來(lái)，財(cái)稅所分成了財(cái)政所和稅務(wù)所，再到后來(lái)，稅務(wù)所分成了國(guó)稅所和地稅所。中央電視臺(tái)新聞?wù){(diào)查節(jié)目報(bào)道過(guò)的湖北省監(jiān)利縣紅城鄉(xiāng)財(cái)政所105人，如果加上國(guó)稅和地稅的人，超過(guò)了200人。1985年以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的機(jī)關(guān)人員一般不會(huì)超過(guò)20人，到90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面又設(shè)置了管理區(qū)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）區(qū)的機(jī)關(guān)人員一般都在100人以上。80年代，村級(jí)民辦小學(xué)的老師都是民辦教師，到后來(lái)全是公辦教師了，一個(gè)公辦教師的工資待遇是四個(gè)民辦教師的總和，美其名曰是為了提高農(nóng)村教育質(zhì)量，實(shí)質(zhì)上是教育特權(quán)壟斷的結(jié)果。1985年以前，農(nóng)村的征糧征稅成本大約10％，到90年代中期，農(nóng)村征稅成本高達(dá)90％（農(nóng)村稅費(fèi)現(xiàn)在已經(jīng)不夠發(fā)縣鄉(xiāng)干部的工資了）。
　　到1987年，農(nóng)民每畝土地的負(fù)擔(dān)需要100斤糧食；到1990年，農(nóng)民每畝土地負(fù)擔(dān)70元，折合糧食250斤/畝；到1994年，農(nóng)民每畝土地負(fù)擔(dān)150元，折合糧食約300斤/畝；到1998年，農(nóng)民每畝土地負(fù)擔(dān)180元左右，折合糧食400斤/畝。進(jìn)入90年代，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的亂收費(fèi)開(kāi)始泛濫，此時(shí)，鄧小平發(fā)表南巡講話，國(guó)家加大對(duì)外開(kāi)放的力度，

中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨雙重壓力，加上農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，農(nóng)民消費(fèi)能力下降，農(nóng)村市場(chǎng)萎縮，盡管1994、1995、1996三年糧食漲價(jià)，也沒(méi)能扭轉(zhuǎn)中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開(kāi)始走下坡路的局面。到1997年，中西部地區(qū)農(nóng)村普遍出現(xiàn)種地負(fù)債經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民要靠打工收入繳納各種苛捐雜稅。
　　由于農(nóng)村政治改革滯后，機(jī)構(gòu)和人員過(guò)度膨脹，惡化了農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境，加劇了農(nóng)村資本、人才的外流；由于農(nóng)村政治改革的滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門(mén)成為村民自治最大阻力，村民自治十幾年幾無(wú)進(jìn)展，鄉(xiāng)村矛盾尖銳、干群關(guān)系惡化。毫無(wú)疑問(wèn)，農(nóng)村政治體制改革的滯后，是農(nóng)村凋敝和各種矛盾交織的重要原因。
　　　　　　四、農(nóng)村改革沒(méi)有捷徑可走
　　我們總希望改革有捷徑可走。其實(shí)，以鄧小平為首的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體在改革的初期、中期都明確無(wú)誤地指出：政治改革必須與經(jīng)濟(jì)改革同步進(jìn)行，政治改革不同步，經(jīng)濟(jì)改革也會(huì)走回頭路。實(shí)踐證明這個(gè)判斷是對(duì)的。
　　假如我們肯定改革就是要革除蘇聯(lián)模式的弊端，那么，政治改革就必須按照其必然的邏輯進(jìn)行下去。眼前，一方面是要認(rèn)真落實(shí)黨的十六大精神，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村民主，在積極推動(dòng)村民自治的同時(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，在總結(jié)海選村長(zhǎng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推行村支部書(shū)記“兩推一選”，在總結(jié)四川步云鄉(xiāng)直選鄉(xiāng)長(zhǎng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記黨內(nèi)直接選舉的試點(diǎn)范圍；另一方面，就是要按照“三個(gè)代表”的要求和鄧小平“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)阻礙先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求的一切部門(mén)，對(duì)損害最廣大農(nóng)民群眾根本利益的一切特權(quán)，都必須作出有計(jì)劃的主動(dòng)退出的制度安排。

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