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農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新探索
一.引論：歷史的回顧我國的土地制度，在新中國建立前的漫長的封建社會時期，隨著各個朝代的更替，呈現(xiàn)周期性變化。每個王朝新建之初，統(tǒng)治者一般都采取鼓勵自耕農(nóng)發(fā)展的政策：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，土地兼并日益嚴重，土地被集中于大小封建地主的手中，此時社會矛盾會逐步激化，統(tǒng)治者就會進行一系列的土地制度調(diào)整。在此過程中，形成了較為完整和有效的永佃制和押租制。
新中國建立后，進行了土地改革，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地私有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。土地改革將所有征收和沒收的土地及其他生產(chǎn)資料統(tǒng)一、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有。之后1952年的大規(guī)模的初級農(nóng)業(yè)合作社運動在承認土地私有權(quán)的前提下，將使用權(quán)由個人使用變?yōu)榧w共同使用。而到了1955年，開始推行的高級社和人民公社化運動，把農(nóng)民土地私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度改革為集體統(tǒng)一所有、統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度，也就是“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的制度。在當時生產(chǎn)力水平還很低的條件下，這種制度缺乏多樣性和靈活性，無法調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性。
自1978年秋起，土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制經(jīng)歷了農(nóng)民自發(fā)到國家逐步承認的過程，最終在1984年基本完成在全國范圍內(nèi)的推行。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制雖然沒有改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，但在土地的使用權(quán)方面卻發(fā)生了實質(zhì)性的變化。農(nóng)產(chǎn)通過承包方式獲得了獨立經(jīng)營集體土地的權(quán)力，他們雖然沒有土地所有權(quán)，但擁有土地產(chǎn)出的大部分勞動產(chǎn)品的所有權(quán)；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中，農(nóng)戶成為獨立的和完整的經(jīng)濟核算單位，他們獲得了對自己勞動力的支配權(quán)，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量迅速上升，農(nóng)民收入大幅度提高，1997年農(nóng)村居民家庭人均純收入為2090元，比1978年增加14倍，數(shù)百萬農(nóng)產(chǎn)在80年代擺脫了貧困。
土地承包經(jīng)營使農(nóng)用土地實現(xiàn)了“兩權(quán)分離”，土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)可以分別歸屬于集體和農(nóng)民兩個不同的主體，使原來“一切土地權(quán)利歸集體”的“單一產(chǎn)權(quán)”體制，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)的“二元產(chǎn)權(quán)”體制。這種體制使農(nóng)民對土地有了的強烈歸屬感，激起了農(nóng)民長久利用、集約利用土地的積極性。由于可以明確預(yù)知和享受自己承包土地上的勞動產(chǎn)品，農(nóng)民付出的勞動就與勞動報酬直接對應(yīng)起來，充分體現(xiàn)了“多勞多得”的按勞分配原則，使農(nóng)民在土地上生產(chǎn)的熱情空前提高。
回顧歷史，我們可以清楚地看到，無論什么時期，土地制度的調(diào)整都會對整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來巨大的影響，土地制度究竟是阻礙還是推動農(nóng)業(yè)的發(fā)展，關(guān)鍵在于它是否適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和農(nóng)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)的特點。
二.當前土地制度面臨的窘境
土地承包經(jīng)營使農(nóng)用土地制度在原有的基礎(chǔ)上得到有效的改革和平穩(wěn)的調(diào)整，土地制度是繼承和發(fā)展性的。將承包經(jīng)營權(quán)細化給農(nóng)產(chǎn)，初步實現(xiàn)了土地權(quán)利、義務(wù)的統(tǒng)一，既維護土地集體所有制的基本框架，又使制度有了新的內(nèi)容和發(fā)展。同時，采取承包的生產(chǎn)經(jīng)營方式也和農(nóng)民習(xí)慣的農(nóng)耕勞作方式有效銜接，得到農(nóng)民和社會各界擁護，新舊體制的轉(zhuǎn)換平穩(wěn)進行，制度改革所支付的社會成本很低，改革帶來的效益非常顯著，改善了農(nóng)民的經(jīng)濟狀況和生活水平，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。
然而，由于客觀歷史條件的限制，土地承包經(jīng)營引起的農(nóng)用土地制度改革是在缺乏成熟理論準備與系統(tǒng)的政策設(shè)計的情況下進行的，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制只著重對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式進行了調(diào)整，不可能深入地涉及農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度的改革問題，因此與城鎮(zhèn)的國有土地使用制度改革相比，農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度的改革是不規(guī)范、不系統(tǒng)、不徹底的。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，這種制度的弊端逐漸顯現(xiàn)了出來，并嚴重影響著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。具體表現(xiàn)在：近幾年來，我國糧食總產(chǎn)值不斷下降；農(nóng)民收入自97年開始持續(xù)4年增幅下降；在我國土地資源極其緊張的狀況下，農(nóng)民棄耕、薄耕和拋荒現(xiàn)象嚴重；農(nóng)民的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性下降，強壯勞動力外出打工，只留下所謂的“三八六零”部隊進行耕作，勞動效率低下。
這些問題的日益嚴重，標志著現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地產(chǎn)權(quán)形式已經(jīng)走到了一個瓶頸，在其調(diào)動農(nóng)產(chǎn)積極性的作用得到充分發(fā)揮之后，它所蘊含的深層矛盾也逐漸顯現(xiàn)出來了。
1.土地產(chǎn)權(quán)極為模糊、產(chǎn)權(quán)界定嚴重不清
我國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中，都有明確的規(guī)定，但是“集體”的定義則極為含糊。《土地管理法》中規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)業(yè)集體所有�！钡烤拐l是集體的真正代表？有多種提法不說，概念也極不明確，造成對權(quán)利主體的認定帶來很大困難。誰都有權(quán)利變成誰都無法有效行使權(quán)利，往往行政上的組織如村委會等運用其行政權(quán)力來干預(yù)和行使所有權(quán)。
2.農(nóng)民的土地承包權(quán)不穩(wěn)定，大大挫傷了農(nóng)民承包土地和進行投入的積極性
為了顯示機會均等，遵循人地均分原則，每隔一段時間就對集體成員承包的土地作一次強制性的調(diào)整，從而使作為土地所有者的集體無論是人員數(shù)量上還是構(gòu)成上都具有相當大的不穩(wěn)定性。雖然中央說土地承包15年不變，更規(guī)定延包土地可30年不變，但在農(nóng)村，普遍3—5年調(diào)整一次，甚全有的村年年有調(diào)整。據(jù)調(diào)查，從1978以來，農(nóng)民承包的土地已經(jīng)平均調(diào)整3.01次，至少有超過60％的村莊和農(nóng)戶經(jīng)歷過土地調(diào)整。如此頻繁的變動使承包者的預(yù)期大大降低，并且即使允許轉(zhuǎn)包土地，也受到“只允許農(nóng)戶將無力耕種的土地在經(jīng)集體同意并不能擅自改變承包合同的前提下自找對象、協(xié)商承包”的限制：同時國家對種植面積、種植品種等都加以限制，給農(nóng)產(chǎn)與集體之間的土地承包關(guān)系帶來較強的干擾。這樣的土地制度顯然不能為農(nóng)產(chǎn)提供長期而穩(wěn)定的預(yù)期，勢必導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)土地利用行為上的短期化，特別是在土地改良的問題上，農(nóng)戶對土地投資缺乏激勵，相反會選擇過度利用土地導(dǎo)致土地肥力下降，因為這種掠奪式經(jīng)營方式的成本由于時滯因素將由下一任承包者而不是自己承擔(dān)。
3.現(xiàn)行土地制度的法律基礎(chǔ)薄弱
前面已經(jīng)提到過，現(xiàn)行法律中涉及土地制度的條款都相對籠統(tǒng)，在具體實施過程中存在種種問題。特別是當農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營過程中遇到侵權(quán)行為時，沒有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上農(nóng)民往往較為分散且文化水平不高，使農(nóng)戶處于談判上的弱勢地位，無法依法爭取到自己的合法權(quán)利。
4.土地流轉(zhuǎn)制度存在缺陷
由于承包權(quán)作為農(nóng)民的使用權(quán)是不完整的，農(nóng)民沒有被賦予轉(zhuǎn)包、租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓其他土地權(quán)利，使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場中介和金融支持無法形成。盡管按農(nóng)戶均分的小塊土地，適應(yīng)了現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)力的需要，但因土地在產(chǎn)權(quán)上是凝固的，難以滿足適度規(guī)模經(jīng)營中歸并土地的要求，生產(chǎn)力無法重新配置，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整處于要么重新調(diào)整土地承包關(guān)系，要么放棄規(guī)模經(jīng)營的尷尬局面，土地的資源
配置效率低下。
三.理論探索：國有還是私有？一種新嘗試
由于模糊的集體所有制帶來的弊端，理論界早就開始探討更為合理的土地所有制，國有還是私有成為學(xué)者們爭論的焦點。
贊成土地國有化的主要理由有：實行農(nóng)村土地國有化，有利于國土綜合整治，有利于土地管理；障礙小，成本低；有城市土地國家所有、企業(yè)經(jīng)營的成功經(jīng)驗等。
而贊成私有化的則認為：私有化的產(chǎn)權(quán)體系以及保護私有權(quán)益的法律體系有助于建立起完全競爭的市場體系。
我認為，土地私有并不是解決目前問題的良方。從保加利亞、捷克、匈牙利和斯洛伐克等國家農(nóng)業(yè)私有產(chǎn)權(quán)改革的經(jīng)驗來看，私有化在改革初期造成很大的混亂。私有產(chǎn)權(quán)給予個人關(guān)于財產(chǎn)自由使用、讓渡和獲取收益的權(quán)利，無疑會給微觀主體帶來激勵。但由于私有化后，完善的市場服務(wù)體系沒有建立起來，農(nóng)民難以得到信貸和適合家庭農(nóng)場耕種的機器，同時國家取消了對農(nóng)業(yè)的多方面支持和補貼，致使投入品價格攀升、農(nóng)業(yè)利潤下降。在我國，私有化同樣會帶來這些問題。更何況我國還有自身的特殊情況：
首先，從歷史上來看，我國從未實現(xiàn)過真正意義上的農(nóng)民土地私有制。所謂“普天之下，莫非王土”，所有的土地都處于以封建君主和官僚為核心的中央集權(quán)體系的控制之下，即使是自耕農(nóng)自由買賣土地也受到很多限制。因此農(nóng)民并沒有很強的土地私有的要求，他們要求的是土地經(jīng)營自主權(quán)。
其次，在缺乏分工、自給自足的自然經(jīng)濟中，由于技術(shù)水平不高，交易效率低，個人激勵是生產(chǎn)力的決定因素，土地私有將最有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，而目前我國農(nóng)業(yè)已基本脫離自然經(jīng)濟狀態(tài)。
從我國的國情來看，我國實行的是社會主義制度，進行土地私有將會引起劇烈的社會震蕩，冒較高的政治風(fēng)險，進而不可避免地增加土地制度創(chuàng)新過程中的阻力，減少制度創(chuàng)新的績效。
因此，私有化是不能適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)土地現(xiàn)狀的。但是，單純的國有化將農(nóng)民完全剝離土地，更會打擊農(nóng)民的積極性。那么，是否可以在我國嘗試構(gòu)建“三權(quán)分離式”的新型農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)體系呢？
（一）國家土地所有權(quán)：國家土地所有權(quán)為農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)體系中最高層次的產(chǎn)權(quán)形態(tài)。
�。ǘ┏邪恋厥褂脵�(quán)：承包土地使用權(quán)是集體土地所有權(quán)下的一個完整、獨立的土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)。
�。ㄈ┩恋馗鹘�(jīng)營權(quán)：土地耕作經(jīng)營權(quán)是在承包土地使用權(quán)上附設(shè)的一種他項權(quán)利。承包土地使用權(quán)人可將其土地耕作經(jīng)營權(quán)單獨以轉(zhuǎn)包、分包、出租等方式流轉(zhuǎn)經(jīng)營，經(jīng)營期可根據(jù)經(jīng)營的需要由承包或租賃雙方自行商定。
國家擁有農(nóng)用土地的終極所有權(quán)，仿照城市土地所有權(quán)的模式，從宏觀上起到調(diào)控和綜合治理的作用。作為所有權(quán)者，國家收取合理的租金代替公糧以推動農(nóng)業(yè)的市場化進程，以迎合WTO競爭環(huán)境的到來。
由于從物權(quán)的角度對承包土地使用權(quán)給予了準確界定，賦予農(nóng)民的土地就可從土地產(chǎn)權(quán)的角度給予可靠保障，其權(quán)利義務(wù)一經(jīng)政府土地部門登記，承包經(jīng)濟關(guān)系的各種調(diào)整就不會從根本上影響農(nóng)民與土地關(guān)系，今后就可以做到無論承包關(guān)系怎么變化，土地權(quán)利義務(wù)不變：不管生產(chǎn)任務(wù)怎么調(diào)整，農(nóng)民都擁有長期而穩(wěn)定的土地使用權(quán)。
在這種體系中明確區(qū)分了承包土地使用權(quán)和土地耕作經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民可把承包土地使用權(quán)當作一種財產(chǎn)權(quán)留在手中，保障自己最基本的土地權(quán)益，同時可將土地耕作經(jīng)營權(quán)按經(jīng)營的需要轉(zhuǎn)包、出租給其他的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，獲取土地經(jīng)營收益。承包土地使用權(quán)和土地耕作經(jīng)營權(quán)分開，解決了既要把土地穩(wěn)定在農(nóng)戶，又要擴大土地經(jīng)營規(guī)模的難題，土地在耕作經(jīng)營層次充分流轉(zhuǎn)，可滿足不同規(guī)模的集約化、產(chǎn)業(yè)化以及市場化的經(jīng)營要求，由于土地耕作經(jīng)營權(quán)可迅速向種田能手集中，增加農(nóng)地經(jīng)營的面積規(guī)模，從根本上提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，促進農(nóng)村生產(chǎn)力更快的發(fā)展。
土地耕作經(jīng)營權(quán)可自主流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民有了更多的“離土”機會與擇業(yè)自由，而承包土地使用權(quán)暫不允許轉(zhuǎn)讓，土地最終仍留在承包農(nóng)民手里，流轉(zhuǎn)的將只是短期的耕作經(jīng)營權(quán)，防止了因土地長期轉(zhuǎn)讓而造成土地兼并，大量無地農(nóng)民流入城市，造成社會不安定的危險傾向。由于每個農(nóng)民都能平等地享有集體土地的所有權(quán)益，農(nóng)戶又有了一份可資經(jīng)營的土地，農(nóng)村剩余勞動力在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或向城市轉(zhuǎn)移時，土地就能發(fā)揮可靠的社會保障作用。
尤其重要的一點是，這三種權(quán)利都必須在法律中作出明確、清晰的規(guī)定，確保權(quán)利義務(wù)得以實現(xiàn)。
四.以農(nóng)產(chǎn)家庭為基本對象是這一體系具體實施的基本要求
我國農(nóng)村仍然保留著較為傳統(tǒng)的風(fēng)俗和文化心理，千百年來始終以家族血緣為紐帶。在社會價值觀念中，家庭具有極強的凝聚力。在家庭經(jīng)濟的發(fā)展過程中，由于家庭成員的有限性和收益的連帶性，使家庭成員在生產(chǎn)經(jīng)營過程中能實施較為有效的自我監(jiān)督和相互監(jiān)督，從而是使監(jiān)督成本降到最低。這也正是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制能發(fā)揮如此巨大作用的關(guān)鍵所在。因此，農(nóng)戶家庭是目前我國農(nóng)村土地微觀產(chǎn)權(quán)主體的最佳組織形式。
有人也許會考慮到家庭經(jīng)營不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)�；�，但是普羅斯特曼等人在1996提出117個國家的數(shù)據(jù)表明每公頃谷物產(chǎn)量最高的14 個國家中有11個是小規(guī)模農(nóng)場占主導(dǎo)地位的國家。如世界銀行對肯尼亞的研究表明，規(guī)模在0.5公頃以下的農(nóng)場的單產(chǎn)是8公頃以上農(nóng)場的19倍，在印度則是2公頃以下的土地收入高于10公頃以上一倍多， 而這規(guī)模正是我國農(nóng)戶家庭短期內(nèi)可以實現(xiàn)的。
因此，作為“三權(quán)分離”式農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系最關(guān)鍵一環(huán)的承包土地使用權(quán)應(yīng)該由法律界定給農(nóng)戶家庭。為避免產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不穩(wěn)定性和農(nóng)戶的短期行為，時間期限應(yīng)較目前的承包期延長，并嚴禁任何隨意的沒有法律依據(jù)的更改。
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