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城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中反哺農(nóng)業(yè)的社會公共政策創(chuàng)新：一個制度供給的視角

時間：2023-03-05 03:53:33 管理科學論文我要投稿

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　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中反哺農(nóng)業(yè)的社會公共政策創(chuàng)新：一個制度供給的視角

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中反哺農(nóng)業(yè)的社會公共政策創(chuàng)新：一個制度供給的視角

　　作者/張邦輝胡智強

　�。�1.重慶大學貿(mào)易與行政學院，重慶400044;2.南京審計學院法學院江蘇，南京211815）

　　摘要：農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是中國可持續(xù)發(fā)展的根本保證和優(yōu)先領域。而目前，中國農(nóng)業(yè)反哺政策中所存在的制度供給缺陷，給中國改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展帶來了困難。文章在深入分析了反哺農(nóng)業(yè)制度供給缺陷的原因基礎上，從制度供給視角探討了反哺農(nóng)業(yè)的制度供給目標與路徑，并提出要創(chuàng)新中國反哺農(nóng)業(yè)的社會公共政策，加強中國反哺農(nóng)業(yè)的制度構建思路。

　　關鍵詞：反哺農(nóng)業(yè)；制度供給；制度缺陷；制度構建

　　中圖分類號：F321

　　文獻標志碼：A

　　文章編號：1008-5831（2010）03-0007-07

　　一、研究的問題及文獻綜述

　�。ㄒ唬┭芯康膯栴}

　　隨著中國工業(yè)化、城市化和經(jīng)濟結構調(diào)整的加速，中國正面臨著突出的“三農(nóng)”問題。農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效將成為當前和今后一個時期，中國全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的重點和難點。黨的十七大報告指出：“要加強農(nóng)業(yè)基礎地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新格局�！泵鎸Α叭r(nóng)”問題，需要推動“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略和政策，也就是以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)中國城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。

　�。ǘ┓床皋r(nóng)業(yè)的文獻綜述

　　“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”理論最初來自美國經(jīng)濟發(fā)展學家劉易斯（WilliamArthurLewis）提出的“二元經(jīng)濟結構”理論，并建立了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展模型。劉易斯認為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)完全是消極的，它的邊際勞動生產(chǎn)率等于零，因此農(nóng)業(yè)剩余勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移能夠促使二元經(jīng)濟結構逐步消減。20世紀60年代，費景漢和拉尼斯在劉易斯二元經(jīng)濟結構理論的基礎上提出了費景漢一拉尼斯模式，強調(diào)了工農(nóng)業(yè)的平衡發(fā)展對二元經(jīng)濟一元化改造的意義。隨后，喬根森對劉易斯一費景漢一拉尼斯模型的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的假設提出了質(zhì)疑。喬根森認為要使經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和避免陷入低水平均衡陷阱，那么工業(yè)部門積累資本是很有必要的，但其先決條件是正的農(nóng)業(yè)剩余，與此同時，還取決于工業(yè)部門的技術進步狀況。

　　國內(nèi)學者對“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”問題從反哺的概念、主體、原則以及反哺的機制和實現(xiàn)路徑等方面都進行了深入研究。簡新華、何志揚對中國在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的過程中所應遵循的原則、實現(xiàn)機制以及路徑選擇等方面都進行了比較獨到的見解。學者馮海發(fā)、馬曉河等對美、歐、日等西方發(fā)達國家的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”過程、經(jīng)驗進行了認真梳理和深入分析，得出了很多寶貴的建議和啟示。

　　國內(nèi)學者也從法律、經(jīng)濟、教育等視角對中國工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略的實施機理進行了剖析。楊國才認為，中國工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的成效關鍵是發(fā)展涉農(nóng)教育，并認為教育反哺是實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的著力點。謝仁壽2006年從中國經(jīng)濟發(fā)展水平、國名經(jīng)濟分配格局、現(xiàn)行財政體制、基層政府執(zhí)政能力以及宏觀經(jīng)濟政策等方面進行了探討，并認為建立和完善中國的財政機制對工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策的實施具有積極重要的作用。與此同時，很多學者也強調(diào)了法律法規(guī)建設對反哺農(nóng)業(yè)的重要性。

　　二、反哺農(nóng)業(yè)的制度供給缺陷及成因

　　（一）反哺農(nóng)業(yè)的制度供給缺陷

　　近年來，中國政府主要采取了加大農(nóng)業(yè)稅制的改革、增強糧食生產(chǎn)的扶持、提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給以及支持農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)等措施，通過全面推行“多予、少取、放活”的方針，來實施中國反Ⅱ甫農(nóng)業(yè)的策略，以促進中國糧食生產(chǎn)安全、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展�？v觀中國反哺農(nóng)業(yè)的整個過程，卻依然存在財政制度、金融制度、土地制度、戶籍及就業(yè)制度等方面的供給缺陷。

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　　1.財政制度缺陷

　　在中國，支農(nóng)資金主要來自國家財政，缺少金融及社會資金的支持，因而中國反哺農(nóng)業(yè)資金的籌措渠道和籌資方式都比較單一。從總體看來，2006-2008年，中國“三農(nóng)”財政投入分別為3173億元、5955億元和7161億元，雖然增長較快，但占財政總支出的比例均不足8.0%,而相對于中國近9億農(nóng)民的龐大基數(shù)、落后的農(nóng)村基礎設施、傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式來看，支持三農(nóng)的反哺資金規(guī)模極其有限。

　　2.金融制度缺陷

　　一直以來中國金融支農(nóng)體系都不夠健全，支農(nóng)資金供求矛盾突出。作為政策性銀行的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行因種種原因難以充分發(fā)揮其職能；作為商業(yè)性銀行的農(nóng)業(yè)銀行則呈現(xiàn)離農(nóng)傾向；作為合作性金融機構的農(nóng)村信用社因體制落后，其發(fā)展也受到阻礙；民間資金和外資銀行也因中國農(nóng)業(yè)投資的高風險性和低收益而不愿涉人。

　　3.土地制度缺陷

　　據(jù)2006年農(nóng)業(yè)普查統(tǒng)計，中國有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶2億戶，住戶農(nóng)業(yè)從業(yè)人員3.42億人，耕地18.27億畝（1.22億公頃），戶均耕地9.13畝，勞均5.3畝，人均耕地為1.2畝。這種分散化、小規(guī)�；纳a(chǎn)經(jīng)營方式持續(xù)至今，導致農(nóng)業(yè)生成經(jīng)營成本過高，勞動生產(chǎn)率低下，因此，中國農(nóng)業(yè)及產(chǎn)品缺乏競爭力。近年來，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實施，土地在向集團化、規(guī)�；�、專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營邁進。但是，由于中國農(nóng)村社會保障制度的很不完善、集體經(jīng)濟組織的功能沒有得到有效發(fā)揮、土地征用流轉(zhuǎn)中農(nóng)民及農(nóng)村集體利益的被廣泛漠視等，這造成了中國土地制度改革向良性方向發(fā)展舉步維艱。

　　4.戶籍制度缺陷

　　建國以來，中國一直實行城鄉(xiāng)分離的戶籍管理制度，這種制度限制了農(nóng)村勞動力向城市的正常、有序流動，使農(nóng)民受教育機會、就業(yè)機會與城市居民截然不同。這種戶籍管理制度損害了農(nóng)民分享現(xiàn)代工業(yè)、城市文明和社會福利待遇的權利，也限制了農(nóng)民自由流動、遷移的權利。如從社會福利待遇來看，1995-2008年間（表1），城市居民所占比例較高，占據(jù)其收入的20%左右；而農(nóng)村居民所占比例較低，約占其總收入的5%.

　　5.就業(yè)制度缺陷

　　改革開放以來，中國城鄉(xiāng)居民收入快速增加，但城鄉(xiāng)收入差距也在急劇擴大。在中國建立社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益持續(xù)下降，因此農(nóng)民選擇了外出就業(yè)。但是中國在計劃經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)勞動力市場分割狀況仍未發(fā)生根本變化，進城農(nóng)民與城市居民的就業(yè)權利始終是不平等的。與此同時，農(nóng)民的工資性收入已經(jīng)逐漸成為其收入的主要來源，約占其總收入的1/3（表1），但家庭經(jīng)營即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收入仍然占據(jù)主導，加上各種就業(yè)歧視依然存在，農(nóng)民依然是弱勢群體，收入增長依然緩慢，并且不可持續(xù)。

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　�。ǘ┓床皋r(nóng)業(yè)的制度供給缺陷的原因

　　1.歷史原因

　　在中國的工業(yè)化過程中，農(nóng)業(yè)曾一直是工業(yè)部門擴張所需資金積累的主要來源。農(nóng)業(yè)主要通過三種方式為工業(yè)化提供資金積累，即稅收方式、“剪刀差”方式、儲蓄方式。據(jù)統(tǒng)計，1952-1990年，中國從農(nóng)業(yè)中調(diào)動了約l萬億資金支援工業(yè)化建設，占整個國民收入積累額的22.4%.在很長一段時間內(nèi)，為了繼續(xù)支援中國工業(yè)和城市化發(fā)展，中國的農(nóng)產(chǎn)品價格一直在低位運行，農(nóng)業(yè)稅收也一直持續(xù)到2006年底才停止征收，低利率的儲蓄至今也依然持續(xù)。長久以來，“農(nóng)業(yè)滋養(yǎng)工業(yè)”的發(fā)展戰(zhàn)略，導致了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金嚴重缺乏、農(nóng)業(yè)投入的嚴重不足，造成了中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高緩慢，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐遲緩。

　　2.農(nóng)村市場體制不健全和不完善

　　實踐表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較利益的下降、農(nóng)民收入水平的徘徊不前、農(nóng)產(chǎn)品流通不順暢、農(nóng)業(yè)科技含量不高以及農(nóng)民負擔過重等矛盾，這些構成了阻礙中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的主要制約因素，但其根本原因還是在于中國農(nóng)村市場經(jīng)濟體制的不完善和不健全。主要體現(xiàn)在：（1）目前，中國的國家宏觀調(diào)控體系還不完善，導致城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構長期存在，城鄉(xiāng)發(fā)展分離，城鄉(xiāng)收入差距老大；（2）農(nóng)產(chǎn)品和要素市場發(fā)育遲緩，生產(chǎn)要性要素不能自由流通，市場配置資源的功能受到了極大限制；（3）據(jù)統(tǒng)計，2006年，中國仍有60%的村、20%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有農(nóng)經(jīng)服務組織，45%的村沒有農(nóng)技服務組織，25%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有農(nóng)技推廣綜合服務站，36010的縣沒有農(nóng)技推廣中心。這種分散化、缺乏統(tǒng)一領導的小規(guī)模社會化服務組織，直接導致了其服務范圍狹窄，服務水平不高。

　　3.政府職能履行水平低

　　政府職能是指政府在一定時期內(nèi)，根據(jù)國家、社會發(fā)展的需要，在管理國家事務和社會公共事務中所負有的職責和應發(fā)揮的作用。它反映政府的實質(zhì)和活動的內(nèi)容與方向。它要求政府在履行其職責過程中：一是政府要充分運用市場機制，強化其宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能，從而促進社會與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，并強調(diào)效率、民主與公平。二是政府職能要隨經(jīng)濟環(huán)境的變化而適時調(diào)整，以適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。然而，中國政府在實際運行中卻存在：政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，社會管理和公共服務能力仍較薄弱，形式主義、官僚主義、腐敗現(xiàn)象仍較嚴重。這種低水平的服務，直接導致了政府在反哺農(nóng)業(yè)的過程中存在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、農(nóng)村社會保障體系不健全、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后、農(nóng)業(yè)技術推廣力度小等問題。

　　三、反哺農(nóng)業(yè)的制度供給目標與路徑

　�。ㄒ唬┓床皋r(nóng)業(yè)的制度供給目標

　　從工業(yè)化國家或地區(qū)的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的歷史經(jīng)驗看（表2），截至2008年底，中國在人均GDP、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動力比重、城市化水平的4個指標都已經(jīng)達到并超過；同時，截至2008年底，中國輕、重工業(yè)比重分別為28.9%和71.1%,其中高技術產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重達到9.6%.顯然，中國堅實的工業(yè)基礎和較強的工業(yè)競爭能力為反哺農(nóng)業(yè)政策創(chuàng)造了有利的條件。但是，中國的反哺農(nóng)業(yè)政策應該是“造血型、重點型、適度型”的反哺，應該是把實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、提高農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力、消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟格局、實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展為目標的農(nóng)業(yè)反哺。

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　�。ǘ┓床皋r(nóng)業(yè)的制度供給路徑

　　1.財政反哺

　　過去，中國以“經(jīng)濟建設為中心”,其實質(zhì)就是以“工業(yè)發(fā)展為中心”.長期以來，以“農(nóng)業(yè)滋養(yǎng)工業(yè)”的政策，造成了中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的全面落后和農(nóng)民收入的增長緩慢。2004-2008年，中央的5個“一號文件”,明確把財政反哺農(nóng)業(yè)的問題提到發(fā)展戰(zhàn)略高度，并成為各級政府工作中的中心問題。因此，需要完善中國反哺農(nóng)業(yè)的財政制度，加大財政反哺農(nóng)業(yè)的力度。一是在國民收入分配和再分配、固定資產(chǎn)投資和信貸投放等方面，按照存量適度調(diào)整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投入。二是要在擴大公共財政覆蓋農(nóng)村覆蓋范圍的基礎上，把國家對基礎設施建設的重點逐漸轉(zhuǎn)向農(nóng)村。三是要加大對財政投入使用效果的監(jiān)督檢查力度，確保財政資金使用效益最大化，并做到�？顚Ｓ�。

　　2.技術反哺

　　胡錦濤曾指出“解決農(nóng)業(yè)的出路既要靠政策，靠改革，靠調(diào)動農(nóng)民的積極性，又要靠科學技術，從長遠和根本上說，開辟中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的廣闊前景，關鍵在于農(nóng)業(yè)科技進步”.毋庸置疑，要促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，強化農(nóng)業(yè)技術的反哺是必然選擇，它是推動中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的重要源泉。在強化農(nóng)業(yè)技術反哺的過程中，需要努力做到：一方面，要在中國形成多元的農(nóng)業(yè)技術發(fā)展投入機制。在穩(wěn)定政府投入的基礎上，通過制定相應的激勵政策，努力增加企業(yè)，民營機構和社會的投入，為農(nóng)業(yè)技術的發(fā)展提供足夠的資金保障。從而建立起中國的以政府投入為主導、其他投入為重要組成的多元化的農(nóng)業(yè)技術發(fā)展投入體系。另一方面，強化中國農(nóng)業(yè)技術的推廣。要改變中國農(nóng)業(yè)技術推廣乏力的局面，就需要在政府的指導下：一是切實加強以科技和信息服務為重點的農(nóng)業(yè)社會化服務和建立相應的農(nóng)業(yè)技術服務組織；二是要充分調(diào)動農(nóng)民、企業(yè)及科技人員在農(nóng)業(yè)技術推廣方面的積極性；三是要在農(nóng)業(yè)推廣過程中實行“三結合”,即政府主導與市場引導相結合、農(nóng)業(yè)技術專業(yè)化隊伍與農(nóng)民相結合、技術推廣中的無償服務與有償服務相結合。通過這些措施，增強中國農(nóng)業(yè)技術的推廣力度和提高中國農(nóng)業(yè)的技術含量。

　　3.涉農(nóng)教育

　　通過涉農(nóng)教育和培訓，完善中國的涉農(nóng)教育反哺，促進中國農(nóng)村人力資本的形成、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)的提升。首先，建立中國涉農(nóng)教育體系。中國涉農(nóng)教育體系應包括農(nóng)村基礎教育、農(nóng)民職業(yè)教育、農(nóng)業(yè)專業(yè)教育、農(nóng)民工職業(yè)前教育等幾個方面。通過這種體系，可以不斷提升農(nóng)村勞動力的工作技能、技術水平，從而持續(xù)提高中國勞動者的素質(zhì)。其次，完善中國涉農(nóng)教育的投資體系。基礎性的農(nóng)村義務教育屬于純公共產(chǎn)品，顯然，政府應是其投入的完全承擔者；各種職業(yè)教育、農(nóng)業(yè)專業(yè)教育等應在政府主導下，積極引入企業(yè)、社會資金，以壯大中國涉農(nóng)教育和培訓的規(guī)模，滿足勞動力的各種培訓需求。再次，加強涉農(nóng)教育和培訓的法律法規(guī)體系建設。涉農(nóng)教育是一種公益性、基礎性的事業(yè)，需要盡快出臺《農(nóng)村義務教育法》、《農(nóng)民教育法》、《農(nóng)民技能培訓法》等專門的教育培訓法規(guī)，為涉農(nóng)教育營造一個良好、有序的發(fā)展環(huán)境。最后，促進涉農(nóng)教育和培訓的良性發(fā)展。關鍵在于完善對農(nóng)業(yè)專業(yè)技術人員的管理。一方面。提高農(nóng)業(yè)從業(yè)人才的待遇，消除各種制度性歧視，提高其工作的主動性。另一方面，制定各種激勵措施，提高農(nóng)業(yè)專業(yè)技術人才對農(nóng)業(yè)技術的推廣、農(nóng)業(yè)技術指導以及解決各種農(nóng)業(yè)技術問題的積極性。總之，通過積極地涉農(nóng)教育反哺，以實現(xiàn)中國農(nóng)村人力資源到人力資本的轉(zhuǎn)變，（www.htc668.com/xz/）是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的一個基礎而重要的內(nèi)容。

　　4.戶籍制度

　　改革戶籍制度，實質(zhì)是要消除戶籍政策中歧視農(nóng)民的做法，按照公平的原則，降低農(nóng)民進城“門檻”,保護進城務工農(nóng)民的合法權益。認同進城農(nóng)民為城鎮(zhèn)居民，既是對現(xiàn)實的承認，也是城市作為帶動農(nóng)村發(fā)展的火車頭的時代責任。實行以固定住所和穩(wěn)定就業(yè)、收入為依據(jù)，申報城鎮(zhèn)戶口的政策，實現(xiàn)農(nóng)民工向穩(wěn)定的城市市民轉(zhuǎn)變在住房、就學、社會保障、社會管理等方面推行與戶籍制度改革相關的配套改革。實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍管理的一體化，消除戶籍管理制度中的各種不公平規(guī)定，使城鄉(xiāng)居民都能享受到同樣的權益，從而促進勞動力等要素在城鄉(xiāng)之間能自由流動，加快中國工業(yè)化、城市化和促進城鄉(xiāng)一體化建設。

　　5.就業(yè)制度

　　目前，工資性收入已經(jīng)成為農(nóng)民增收的重要來源，然而，城鄉(xiāng)分割的就業(yè)制度嚴重阻礙了農(nóng)民的增收，現(xiàn)實看，中國農(nóng)民已成為中國最大的弱勢群體，因此，需要政府積極轉(zhuǎn)換職能，加快建立中國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)就業(yè)體制。首先，要把中國的農(nóng)民就業(yè)納入到國家就業(yè)計劃，積極引導、激勵和支持農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)，繼續(xù)實施農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓工程，促進農(nóng)民積極就業(yè)。其次，深化城鎮(zhèn)就業(yè)制度改革，取消對農(nóng)民進城就業(yè)的各種限制和歧視性政策，尊重和保護進城農(nóng)民依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權利，從而改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境。最后，積極壯大縣域經(jīng)濟、小城鎮(zhèn)經(jīng)濟和發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，鼓勵和支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)村勞動力提供盡可能多的就業(yè)和增收機會。

　　6.農(nóng)村土地制度

　　土地作為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的最基本生產(chǎn)資料，它在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民生活改善中具有不可替代的作用。但是，近年來，土地荒漠化、土地低價強制征收、土地資源流失嚴重等現(xiàn)象愈演愈烈�？偫碓�2009年政府工作報告指出：“堅持和落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，嚴守18億畝耕地紅線部動搖�！币虼耍晟浦袊r(nóng)村土地制度刻不容緩。首先，穩(wěn)定土地承包權。必須毫不動搖地堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民更加充分而又保障的土地承包經(jīng)營權，保持農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關系不變。其次，健全土地經(jīng)營權。政府要采取嚴厲措施，堅決制止侵害農(nóng)民土地的違法行為。積極引導農(nóng)民依法通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等形式進行土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)，確保土地在流轉(zhuǎn)中堅持“依法自愿有償”和價格“公平合理”原則，增加農(nóng)民的土地收益和財產(chǎn)性收入。最后，完善土地征用機制。推進征地制度改革，建立健全征地補償機制和被征地農(nóng)民安置政策體系。無論是公益性還是經(jīng)營性征地，都要及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民以合理補償。與此同時，改進耕地征用補償?shù)姆峙滢k法，完善被征地農(nóng)民社會保障體系，確保其生活水平不降低、長遠生計有保障。

　　四、反哺農(nóng)業(yè)的社會公共政策創(chuàng)新

　�。ㄒ唬﹦�(chuàng)新反哺農(nóng)業(yè)政策的意義

　　政策作為社會上層建筑的一項重要內(nèi)容，集中體現(xiàn)了執(zhí)政黨和政府的能動性，它作為社會發(fā)展的指示器，起到資源配置調(diào)節(jié)器的作用。對政府來說，公共政策的最主要價值取向就是追求社會公平和社會正義，我們作為一個社會主義國家，對社會公共政策的公平、正義追求更是如此。

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　　當前，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的發(fā)展戰(zhàn)略及政策，正是對過去“農(nóng)業(yè)滋養(yǎng)工業(yè)”政策的糾正，回到追求社會公平、正義的應然軌道上來。從實踐看來，目前，中國反哺農(nóng)業(yè)的社會公共政策建設不甚理想，表現(xiàn)在：第一，缺乏關于反哺農(nóng)業(yè)的社會公共政策的體系建設，在政策的形成機制上，往往是應對性的滯后反應性規(guī)范較多，較多地是解決突發(fā)性農(nóng)業(yè)社會公共事件的產(chǎn)物。第二，關于反哺農(nóng)業(yè)的社會公共政策具有較強的原則性、針對性和靈活性，但缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。因此，創(chuàng)新中國反哺農(nóng)業(yè)的社會公共政策，強化反哺農(nóng)業(yè)的制度構建具有重要的時代意義。

　　（二）反哺農(nóng)業(yè)的制度構建

　　各國因農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的自然資源稟賦和經(jīng)濟社會基礎不同，而有不同的路徑選擇，既有以提高勞動生產(chǎn)率為主要目標的模式，也有以提高土地生產(chǎn)率為主要目標的模式，還有以提高勞動生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率為主要目標的混合模式。中國目前的整體生產(chǎn)力水平還不高，又屬于人多地少、耕地資源短缺的國家，應采混合模式。反哺農(nóng)業(yè)的制度構建的重心應當著重圍繞以下內(nèi)容展開。

　　1.農(nóng)業(yè)重點保護制度

　　反哺農(nóng)業(yè)必須有重點地逐步推進，選擇一些重點保護領域，以點帶面促進農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展。目前中國農(nóng)業(yè)己進入新的發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)受市場和資源約束越來越明顯，農(nóng)業(yè)增長方式從依靠投入為主向依靠資本和技術密集方向轉(zhuǎn)化，注重保護生態(tài)環(huán)境。因此，中國當前的農(nóng)業(yè)立法應側(cè)重于這樣幾個方面。

　�。�1）加快農(nóng)業(yè)科研、教育及技術推廣體系建設。改革開放30年來，受教育程度稍高的農(nóng)村青年大部分離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門，科技和人力資源富集于城市，農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)整體下降，制約著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。目前中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平還不高，與發(fā)達國家平均水平相比科技貢獻率低20——30個百分點。因此，應當通過立法促進科技興農(nóng)，建立農(nóng)業(yè)科技激勵機制、評價機制、經(jīng)費投入機制和風險控制機制，將科研力量引入農(nóng)業(yè)，大力開展農(nóng)村科普教育和技能培訓，促進農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和資源的合理利用。

　�。�2）引導農(nóng)業(yè)走上產(chǎn)業(yè)化道路。中國有2.5億左右農(nóng)戶，數(shù)量多，規(guī)模小，結構、行為相似，難與高度社會化、強調(diào)分工協(xié)作的現(xiàn)代市場經(jīng)濟有效銜接。因此，反哺農(nóng)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須建成農(nóng)工貿(mào)緊密銜接、產(chǎn)加銷融為一體、多元化的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和多功能的產(chǎn)業(yè)體系。但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化無論采取松散式、過渡式還是緊密式，都有程度不同的契約關系，存在經(jīng)濟責任、權利和利益的沖突。特別當農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化跨越行政區(qū)域充分發(fā)展時，“經(jīng)濟人”之間的理性協(xié)作將更為必要。中國一些地方因龍頭企業(yè)違約，出現(xiàn)農(nóng)戶毀壞經(jīng)濟作物、賤賣生豬、大量棄置牛奶等現(xiàn)象，說明超越微觀經(jīng)濟主體和地方行政力量的限制，進行宏觀指導、調(diào)控，建立合理的利益協(xié)調(diào)機制是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建立和發(fā)展的關鍵。

　　（3）增強農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎設施建設。農(nóng)業(yè)具有天然的弱質(zhì)性，一次突發(fā)事件和自然災害就可以將數(shù)年的發(fā)展化為烏有，因此，必須高度重視農(nóng)村基礎設施建設。日本在反哺農(nóng)業(yè)中財政補貼重視水利建設、農(nóng)地整治、機械設備等基礎設施建設的經(jīng)驗值得重視。改革開放后，由于家庭承包經(jīng)營制度取代了集體農(nóng)業(yè)制度，中國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給長期呈下降趨勢，而市場經(jīng)濟的發(fā)展又增加了相應的需求，必須引起高度重視。

　�。�4）重塑農(nóng)村社會保障制度。中國現(xiàn)行城鄉(xiāng)差別待遇的以土地為基礎的農(nóng)村社會保障，農(nóng)民無法分享工業(yè)化的發(fā)展利益，直接束縛了土地的流轉(zhuǎn)和集約經(jīng)營，約束了農(nóng)村土地制度的改革，已經(jīng)越來越不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。由于土地作為農(nóng)民基本社會保障的功能正逐漸減弱，在制度設計上應將土地對農(nóng)民的保障功能從直接的有形保障轉(zhuǎn)化為間接的價值保障。同時，應讓農(nóng)民就整個國有資產(chǎn)享有社會保障利益。中國農(nóng)村社會保障制度的構建是一個復雜的過程，在相當長的時期內(nèi)，實行全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度不具有現(xiàn)實可行性，應考慮在社會救助范圍內(nèi)首先打破城鄉(xiāng)二元格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，并逐步推廣到整個社會保障體系。

　　2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)權制度

　　土地是農(nóng)村最主要的資源，農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開農(nóng)村土地產(chǎn)權的持續(xù)改革，土地權利的獨立性和可流轉(zhuǎn)性是現(xiàn)代社會生產(chǎn)社會化和資源利用的高效化，物權從所有為中心到向利用為中心轉(zhuǎn)變的必然要求。土地權利的核心必須是增加保障土地權利的獨立性和可流轉(zhuǎn)性，使土地利益主體能自主地享有土地利益、決定土地的利用。提高土地權利的獨立性可以通過重視土地的價值利用，使土地所有權和用益權均衡發(fā)展，緩和所有權對用益權的制約的方式實現(xiàn)�？梢钥紤]：（1）確認權利主體的處置權，允許土地權利適度流轉(zhuǎn)和抵押，提高土地利用的規(guī)模效益并從根本上解決農(nóng)業(yè)投入問題；（2）統(tǒng)一農(nóng)村建設用地使用權與城市土地建設用地使用權市場，使農(nóng)業(yè)分享應有的土地發(fā)展權益。提高土地權利獨立性的另一個要求是排除公權力的不合理干預，這在中國尤其具有現(xiàn)實意義。

　　在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化特別是在過渡型或緊密型的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化形式中，個體農(nóng)民、農(nóng)村承包經(jīng)營戶和農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營組織等各類主體，在采用合伙、合作、租賃、股份合作等各種方式經(jīng)營中都不可避免地存在產(chǎn)權問題。產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中資產(chǎn)評估、民主決策、利益分配等都以產(chǎn)權的科學安排為前提。各類社會主體對農(nóng)業(yè)的投資，如大型農(nóng)業(yè)基礎設施和大型公益項目同樣存在產(chǎn)權問題。必須加大保護力度，明晰產(chǎn)權，防止基層公權力和地方勢力的侵害，保證各方主體的利益完整、平衡。

　　3.農(nóng)業(yè)主體制度

　　人類社會的發(fā)展總是沿著兩個方向進步：物質(zhì)資料再生產(chǎn)與社會關系結構再生產(chǎn)，兩者相互促進。后者在法律制度上表現(xiàn)為主體類型的多元化發(fā)展：伴隨社會的發(fā)展，國家職能、市場結構和國家干預經(jīng)濟方式與性質(zhì)在不斷變化，法律主體制度進一步演變?yōu)閲抑黧w、社會主體和市場主體三元互動的局面。

　　在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)業(yè)主體制度上的缺失是農(nóng)業(yè)弱勢的根源之一，導致農(nóng)業(yè)的發(fā)展權在生產(chǎn)、交換、分配、消費等環(huán)節(jié)上都不同地萎縮。農(nóng)業(yè)社會主體可以分為公權力主體、農(nóng)村自治主體和市場主體。目前，中國農(nóng)村自治主體和市場主體處于相對弱勢，公權力主體占絕對主導地位。進行制度創(chuàng)新，提高農(nóng)民組織化程度，是今后農(nóng)民問題解決的基本問題之一。韓國、日本有遍布全國的農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（即“農(nóng)協(xié)”），全國絕大部分農(nóng)戶都加入其中。日本在《農(nóng)業(yè)基本法》對務農(nóng)人員和農(nóng)業(yè)團體的地位作了規(guī)定，并制定了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，日本農(nóng)戶有97010加入了日本農(nóng)協(xié)，農(nóng)戶97%的農(nóng)產(chǎn)品銷售和80%的生產(chǎn)資料購買通過農(nóng)協(xié)進行。德國《農(nóng)業(yè)法》、美國《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》也對農(nóng)業(yè)主體制度有相應的規(guī)定。中國應當借鑒其先進經(jīng)驗，通過立法推動農(nóng)村社會主體的發(fā)展。具體可以分步進行：首先，提高現(xiàn)有的村民委員會的自治程度，按照憲法的定性將其從目前的準權力主體改造成為權利主體。其次，培育與完善各類農(nóng)村市場主體，加快制定以農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法為中心的合作經(jīng)濟組織的立法進程，促進農(nóng)業(yè)協(xié)會的發(fā)展。

　　4.農(nóng)業(yè)發(fā)展宏觀調(diào)控制度

　　市場經(jīng)濟的特點就是信息不對稱，并因高度的社會分工和一體化帶來巨大的風險。市場經(jīng)濟在強調(diào)經(jīng)濟主體自主性并削弱政府的微觀經(jīng)濟管理職能的同時，更強調(diào)宏觀調(diào)控的作用，通過計劃法、預算法、產(chǎn)業(yè)法、投資法、金融法、財政法、稅法等宏觀調(diào)控法律制度的完善，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供合理的制度規(guī)范。首先，須完善財政稅收支農(nóng)體制。按WTO協(xié)議計算口徑，發(fā)達國家財政支農(nóng)水平一般約占當年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的30%—50%,巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發(fā)展中國家約為10%——20%.1996-2000年，中國農(nóng)業(yè)支持總量分別占當年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的4.9%、5.3%,7.4%、7%和8.8%.在結構上，財政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在70%左右，用于建設性的支出比重不高。應當逐步擴大財政支農(nóng)份額，形成穩(wěn)定的支農(nóng)資金增長機制。調(diào)整政府支農(nóng)資金投入結構，提高資金利用率。其次，強化農(nóng)業(yè)金融信貸服務，加快建立和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險服務業(yè)。最后，通過稅收杠桿和利益引導機制吸引社會資金進入農(nóng)業(yè)。

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