地方議會制度在清末實驗的反思

地方議會制度在清末實驗的反思
地方議會制度在清末實驗的反思口刁振嬌，華東政法大學法律學院博士
清末，面對嚴重的民族危機，一切不甘亡國的中國人開始對本國傳統(tǒng)的專制制度進行反思，并對其價值產生了懷疑，把希望的目光投向了與那些強國聯(lián)系在一起的民主制度。身處王朝更迭期的清廷統(tǒng)治者，面臨著風云變幻的國內外形勢，也在尋求自救的途徑。地方議會制度就在這樣的背景下粉墨登場了，開始了其在中國的第一次實驗。用西方議會制度的標準來衡量，諮議局不能算是一個現(xiàn)代的地方議會，但在中國，它畢竟是一個史無前例的新鮮事物——一個民選的代議機關。它的出現(xiàn)標志著近代中國已經朝著民主的方向發(fā)展了，中國民眾藉此機會初嘗了參政的滋味，并且為民國初年議會制度的構建與實施，以及今天的民主政治建設留下了諸多的反思。
對議會制度在清末傳播的反思
從議會制度在西方的土壤上產生、發(fā)展和成熟的漫長過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)，西方的議會制度并不是一項孤立的制度，而是西方資本主義歷史發(fā)展情境下的產物，并逐漸成為資產階級民主制度的核心內容。議會是“民意”的代議機關，行使立法權，維護人民利益，在與其他國家機關之間相互制約的同時又相互合作，追求著共同服務于人民與國家的最終目的。法律論文 議會制度功效的發(fā)揮是以政治、經濟、文化等其他條件的存在為基礎的，并不是隨時隨地可以移植或嫁接的。但在這一制度傳人中國時，卻丟失了其最初的“委任”與“被委任”的社會契約性質，直接與官派的進行議事、備皇帝顧問的官署制度和鄉(xiāng)、里依靠宗法的自治制度相對應了。而且，近代中國對西方議會制度的發(fā)現(xiàn)，更多的是對其效能的發(fā)現(xiàn)，把其作為一個救國富強的工具，并據此決定仿效這種制度，而不是由于自身民主制度發(fā)展的需要。于是，西方在民主化過程中緩慢成長起來的議會制度，就這樣結合著中國傳統(tǒng)的文化特色，在中國沿著一條特殊的邏輯，開始了其東方之旅。議會思想在中國的理解與傳播已經如此扭曲，那么議會制度在中國進行實驗的過程和結果就可想而知了，即使不謬以千里，也是弊病百出。最后可以發(fā)現(xiàn)，我們“在放棄昔日的體制所能提供的良好東西的同時，并沒有獲得現(xiàn)實的體制可能給予的有益東西”。
對議會制度在清末實驗過程的反思
在各種力量的推動下，光緒三十四年(1908)六月，清政府頒布《資政院章程》、 《諮議局章程》與《諮議局議員選舉章程》，’隨后在全國范圍內展開了諮議局議員的選舉。1908年開始的諮議局議員選舉，標志著議會制度在清末實驗的開始。諮議局議員的選舉雖然是地方性的選舉，但卻是中國有史以來的第一次全國范圍內的民選活動。宣統(tǒng)元年(1909)九月，全國除新疆由于偏遠暫緩外．21個省諮議局同時開議，至辛亥革命爆發(fā)，諮議局運行不到3年。
1．對諮議局議員選舉的反思
考察《諮議局章程》關于選舉權與被選舉權的積極條件的規(guī)定即可發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定有著非常明顯的缺點，選民享有選舉權和被選舉權受到了諸多的限制，諸如：年齡要件：性別要件：必須具有本省籍貫：財產、教育程度、資望、名位要件；居住期限要件，等等。那么，清廷想通過選舉章程賦予哪些人選舉權與被選舉權呢？如亨廷頓所言， “選舉制度和議會制度的發(fā)展，為中等階層的政治參與提供了途徑，同樣也促進了至少是短期的政治穩(wěn)定。”面對內憂外患的重大危機，清政府在不得已的情況下所進行的政治改革，正是為了追求政治的穩(wěn)定，通過對選舉權和被選舉權積極條件的規(guī)定，其所照顧的正是中等階層的參政要求。清廷想“重建與傳統(tǒng)士紳聯(lián)系的紐帶，同時也將新的商人階層、新知識分子吸納到政治體系中來”，企圖創(chuàng)造一個多元的、均衡的選民團體，兼顧新舊社會成員的參政要求，以免政治參與為某一特定身份者所把持，最終達到維持其政治統(tǒng)治穩(wěn)定的目的：由于諮議局章程的種種限制，諮議局議員的選舉有民主政治的外觀，但缺乏民主政治的實質。章程對財產、教育資格等條件的限制剝奪了廣大群眾的選舉權，使諮議局的選舉沒有了群眾的參與和支持。即使在享有選舉權的有產階層中，政治參與仍是有限的，只有極少數(shù)士紳的參與，大多數(shù)選民即使有參與也是被動員參與。 “人民在這次空前的大選中是茫然的，對政治有興趣的只有極少數(shù)”的士紳，而士紳們的“造型是半傳統(tǒng)半現(xiàn)代性的，他們有求變的觀念，但自身的利益優(yōu)先”。正如帕特南( Robert. D．Putnam)所言， “制度構建政治，通過構建政治行為，構成制度的規(guī)則和標準操作程序在政治運行中打上了自己的烙印。”
當然，全面而理性地反思諮議局的選舉，我們也不能不承認，盡管這次選舉有著種種不盡如人意之處，但畢竟它是數(shù)千年來的一次創(chuàng)舉，是中國歷史上民眾參與政治的第一次。
2．對諮議局運行的反思
從性質上來說，清廷并未將諮議局界定為權力機關，而是“采取輿論之所”， “官治之輔助機關”，但是不管怎樣，諮議局是按照民主程序選舉產生的，其內部組織、任期、補缺、改選、辭職、會議程序、表決辦法等，均基本符合一個地方議會的精神。法律論文 雖然并不具有獨立的立法機關的地位，也不享有完全的立法權，但諮議局有權議決本省應興應革事件，議決本省預算、決算、公債、稅法和義務增加事項，議決本省單行章程規(guī)則增刪修改事項和權利存廢，還有權質問行政事件，呈請資政院核辦督撫侵權違法，呈請督撫查辦官紳納賄違法等權力。毫無疑問，諮議局已經擁有了一定的立法權和監(jiān)督權。它的成立，為清末立憲人士提供了一個短暫、合法的舞臺。
1908—1910年，各省諮議局基本上運衍了兩年多，大多數(shù)省份都召開了4次會議。以江蘇、浙江、湖南等省為例，諮議局開議前議員們熱情極高，積極準備議案，對諮議局的運作充滿了期望。第一年度會議之后，議員們的提議熱情有所減退，但議會的經驗則有所累積，比第一年更加成熟。所審查的議案，不論是對行政官員的糾舉、財政預算的調整、教育及地方自治議案的審議，還是對行政機關的各種監(jiān)督都有愈加嚴厲的趨勢，而以宣統(tǒng)三年各省的預算案達到了最高潮。以江蘇省為例，江蘇諮議局為維護其代表民意審查預算的地位，不惜以辭職相向，顯示了議員們不但了解身為議員所享有法定職權的內涵，更明白選民對其行為的期望。而江蘇省的民間團體，尤其是預算維持會對諮議局的堅強支持，也證實了民間的這種期望。同時，我們也發(fā)現(xiàn)諮議局雖然依照章程享有法定職權，但其職權的行使受到了督撫的種種鉗制。諮議局具有立法的職能，可以制定并通過地方性法規(guī)，但督撫有權對該法規(guī)是否執(zhí)行進行裁奪，實際上就使諮議局立法職能的發(fā)揮受到限制。諮議局享有預算權、決算權，應該有權對政府的年度收入和支出進行事先控制，并對政府的賬目審核進行事后控制。但要真正發(fā)揮這一功能，諮議局就必須是一個真正獨立的立法機關。在獨裁的政治制度下．諮議局顯然不具有與行政官廳相抗衡的獨立地位，這就限制了諮議局職能的發(fā)揮。諮議局運行兩年以來，所議不少，但真正能夠發(fā)揮作用的議案實際不多。
但是，我們不能用理想目標的達成和終極成果的實現(xiàn)，來苛求一個歷史過程的發(fā)軔。時賢有論指出， “中國積弱之最大原因，在于牢守二千年來相沿之專制政體。而不變專制政體之最大壞處，在于官吏有無上之權威，人民不獲些微參政之權利。地方一切公事，任令官吏把持顛倒、混淆黑白。而地方人民屈伏于官吏積威之下，雖至騷擾已極，而猶忍氣吞聲，曾不敢與之稍抗”。從諮議局開始，民眾有了介入政府決策的機會。盡管諮議局的運作難以與今天之地方議會相提并論，但正如湯因比(Arnold J．Toynbee)在《文明經受著考驗》中所說： “在一種文化沖突中，一旦在被沖擊的社會防衛(wèi)中打開了最小的缺口，一個事件就會不屈不撓地繼續(xù)引發(fā)另一事件。”民國初年的省議會便是對諮議局的繼承與發(fā)展。
從歷史的眼光來看，諮議局的真正意義在于其對民主制度的傳播。諮議局議員們以“民意之代表”自居，以諮議局這一合法機構為平臺，討論省政國事，攻擊清廷在制度、人事、政策方面的缺失，提出自己的改革建議，喚起民眾的政治意識與不滿情緒，進而鼓勵人們投入不同的政治活動之中，并親自領導和參與了全國范圍的國會請愿運動，其對于政治動員在不同程度上發(fā)揮了促進作用，對全國的立憲運動也起到了推波助瀾的作用。議員們同清王朝的斗爭，牽制了清政府在地方上的權力運作，愈發(fā)爭取到更多的社會輿論的同情和支持，從而擴大了自身的政治影響，并進一步集結了一大批反清力量，在最大程度上孤立了清政府。部分議員以其剛正不阿、清正廉潔和為民請命的形象，令中國政壇耳目一新。

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