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理解中國公共預(yù)算改革的方向
理解中國公共預(yù)算改革的方向吳少龍 牛美麗
[摘要]為什么中國公共預(yù)算改革的方向既是控制取向，又是績效導(dǎo)向？預(yù)算類型的投入產(chǎn)出分析表明，核心預(yù)算易于控制，而項目預(yù)算則與績效緊密聯(lián)系。控制取向的預(yù)算改革是不夠的，績效預(yù)算是針對專項資金發(fā)展起來的預(yù)算治理結(jié)構(gòu)，改善了專項資金的分配效率和運作效率。從根本上講，是國家的內(nèi)部結(jié)構(gòu)影響了中國公共預(yù)算的改革方向。
[關(guān)鍵詞]預(yù)算改革；績效預(yù)算；控制取向；預(yù)算類型
[中圖分類號]D01[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A
預(yù)算改革的方向關(guān)系到一個國家建立什么樣的財政體制，進(jìn)而影響到國家的治理績效。自20世紀(jì)70年代以來，結(jié)果導(dǎo)向的新績效預(yù)算改革在新西蘭的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面取得巨大成功，在其他西方發(fā)達(dá)國家也取得了稍遜一籌的成就，這引起了發(fā)展中國家效仿的興趣。著名公共預(yù)算專家希克(Schick)認(rèn)為，大多數(shù)發(fā)展中國家在政府外部不具備市場經(jīng)濟(jì)，在政府內(nèi)部沒有建立嚴(yán)格的預(yù)算控制，不應(yīng)該學(xué)習(xí)新西蘭模式（第123131頁）。只有先建立了良好的外部控制和內(nèi)部控制后，才能轉(zhuǎn)入管理責(zé)任，否則，“就要冒巨大的風(fēng)險”糾（第120頁）。簡言之，預(yù)算改革是一個演化過程，發(fā)展中國家先要建立一個控制取向的現(xiàn)代預(yù)算體系，才能夠發(fā)展更高層次的新績效預(yù)算。根據(jù)美國兩個州、南非、泰國、坦桑尼亞、玻利維亞、加納等國家預(yù)算改革的案例研究，安德魯斯(Andrews)對�？说挠^點提出質(zhì)疑，認(rèn)為良好的預(yù)算控制不一定促進(jìn)新績效預(yù)算改革，新績效預(yù)算改革受“其他因素”的影響（第147-161頁）。
無獨有偶，中國公共預(yù)算改革的方向也充滿了爭議。從歷史的角度看，一些學(xué)者認(rèn)為中國處在前預(yù)算時代向預(yù)算時代轉(zhuǎn)變的時期，缺乏新績效預(yù)算開展的條件，應(yīng)該發(fā)展控制取向的預(yù)算體系（第1—6頁）。部門預(yù)算改革、國庫集中支付、政府采購加強(qiáng)了對支出部門的行政控制，人大預(yù)算監(jiān)督加強(qiáng)了對政府的政治控制，將資產(chǎn)管理納入預(yù)算過程加強(qiáng)了資產(chǎn)的控制，這些預(yù)算改革支持了控制取向的觀點。但是，另外一些學(xué)者和實踐者認(rèn)為中國可以探索新績效預(yù)算。事實上，自1999年中國開展預(yù)算改革以后，財政部就開始將績效信息引入預(yù)算過程。從2001年開始，財政部先后在湖北、湖南、河北、福建等地進(jìn)行財政支出績效評價試點，其后幾年出臺了多項績效評價管理辦法。地方政府也以財政支出績效評價為突破口，積極探索所謂的“績效預(yù)算”。以廣東、浙江、江蘇、河北為代表，地方政府“績效預(yù)算”改革可以說是“遍地開花”，因此，中國的預(yù)算改革可能是“兩條腿走路”的預(yù)算改革（第135-149頁），一方面加強(qiáng)對支出的外部控制，另一方面運用績效信息改善預(yù)算的分配效率和運作效率。
控制取向的預(yù)算體系的核心是對支出的外部控制，核心預(yù)算機(jī)構(gòu)對支出部門的支出進(jìn)行事先審查（第243-258頁）。為此，其預(yù)算編制采用分行列支(Iine-term)的形式，逐項列出支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途。財政支出的年度性原則、全面性原則、一致性原則和嚴(yán)格性原則體現(xiàn)了控制取向，代議機(jī)構(gòu)和核心預(yù)算機(jī)構(gòu)據(jù)此可以對支出機(jī)構(gòu)的支出決策進(jìn)行審查批準(zhǔn)。即使外部控制轉(zhuǎn)向了支出部門的內(nèi)部控制，控制取向的預(yù)算體系關(guān)注的焦點仍然是投入。與控制取向的預(yù)算體系聚焦于投入不同，新績效預(yù)算聚焦于結(jié)果和產(chǎn)出，關(guān)心預(yù)算是否實現(xiàn)某種政策目標(biāo)或經(jīng)濟(jì)社會干預(yù)結(jié)果。它將績效信息引入預(yù)算過程，改善預(yù)算決策，提高預(yù)算的分配效率和運作效率（第11-12頁）。Cothran(1993)總結(jié)了新績效預(yù)算的特點，即目標(biāo)控制、組織分權(quán)和對結(jié)果負(fù)責(zé)（第445-454頁）。以結(jié)果為導(dǎo)向，(行政管理論文 )新績效預(yù)算改革對中國而言是一種非常理想的預(yù)算模式（第1-6頁）。
從控制取向到結(jié)果導(dǎo)向，西方國家的預(yù)算改革經(jīng)歷了漫長的發(fā)展歷程，而中國的預(yù)算改革似乎從一開始就有一種績效導(dǎo)向�？刂茖�(dǎo)向的預(yù)算改革要求加強(qiáng)集權(quán)控制，而新績效預(yù)算改革則實行權(quán)力下放，這兩種看似矛盾的預(yù)算改革為什么能在中國這樣的發(fā)展中國家并存？根據(jù)作者對地方績效預(yù)算改革長達(dá)四年的參與式觀察，理解中國預(yù)算改革的方向，不僅需要對其進(jìn)行歷史定位，還需要從中國公共預(yù)算復(fù)雜的內(nèi)部關(guān)系著手。本文首先構(gòu)建了一個預(yù)算類型的投入產(chǎn)出分析框架，說明不同的預(yù)算類型具有不同的投入產(chǎn)出特點，支出部門受到的外部控制及其自主權(quán)也不一樣，需要針對不同預(yù)算類型發(fā)展不同的治理結(jié)構(gòu)。接著，本文運用這一理論框架對中國預(yù)算改革進(jìn)行了分析，說明為什么控制取向的預(yù)算改革是不夠的，而所謂的“績效預(yù)算”改革是針對專項資金發(fā)展起來的一種治理結(jié)構(gòu)。最后是討論和結(jié)論。
一、預(yù)算類型的投入產(chǎn)出分析框架
敦利威(Dunleavy)將公共官僚組織的預(yù)算分為核心預(yù)算、官僚預(yù)算、項目預(yù)算和超項目預(yù)算四種類型（第249-275頁）。核心預(yù)算(CoreBudget)指用于官僚機(jī)構(gòu)自身活動的支出，包括個人和商品的成本、設(shè)備和建筑的資本支出等。這個概念非常類似于中國公共預(yù)算中的基本支出，用于保障機(jī)構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。官僚預(yù)算(BureauBudget)包括上述核心預(yù)算，加上機(jī)構(gòu)直接支付到私人部門的任何資金。在支付給私人部門之前，官僚機(jī)構(gòu)對這些資金擁有直接的控制權(quán)。官僚預(yù)算等同于基本支出和用于本級政府的項目支出加總后的部門預(yù)算。項目預(yù)算(ProgrammeBudget)包括官僚預(yù)算加上轉(zhuǎn)移到其他公共部門由其支付的支出。項目預(yù)算的運用受官僚機(jī)構(gòu)的監(jiān)督控制，但是具體的項目執(zhí)行則已經(jīng)授權(quán)給其它公共部門或下級政府部門。項目預(yù)算對應(yīng)的是機(jī)構(gòu)的部門預(yù)算及其主管的專項資金，專項資金的具體支出由用款單位決定。超項目預(yù)算(SuperProgrammeBudget)由機(jī)構(gòu)的“項目預(yù)算”和其他政府機(jī)構(gòu)的自籌資金組成，機(jī)構(gòu)對自籌資金具有某些政策責(zé)任，或者在計劃意義上對其進(jìn)行限制和擴(kuò)大，或者對其整體或部分展示政治影響。超項目預(yù)算不但包括了部門使用和主管的資金，還包括其他公共部門或下級政府配套的資金。從投入產(chǎn)出視角看，不同的預(yù)算類型具有各自的投入產(chǎn)出特點，支出部門受到的外部控制和預(yù)算決策自主權(quán)也不一樣。也就是說，預(yù)算交易具有不同的屬性，需要發(fā)展出適合該類預(yù)算的治理結(jié)構(gòu)。財政分權(quán)體制下，某級政府只關(guān)心它自己的錢，要求支出部門和用款單位對本級財政支出負(fù)責(zé)。因此，本文不分析涉及到配套資金的超項目預(yù)算。
從投入屬性看，控制取向的預(yù)算改革對于核心預(yù)算的外部控制是最為成功的。部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、工資統(tǒng)發(fā)、公務(wù)卡成功地實施了對基本支出的外部控制，將該領(lǐng)域預(yù)算交易的代理風(fēng)險最小化了。部門對基本支出中的個人經(jīng)費幾乎沒有什么自主權(quán)，對公用經(jīng)費支出的自主權(quán)也越來越小。另一方面，基本支出用于機(jī)構(gòu)本身運轉(zhuǎn)，不涉及到復(fù)雜的預(yù)算交易和再分配，它的交易風(fēng)險本身比較低，也是最容易從外部實施支出控制的預(yù)算類型。從控制的角度講，官僚預(yù)算中的基本支出并不存在太多的問題，但官僚預(yù)算中的項目支出存在機(jī)構(gòu)與私人部門的交易，部門具有較大的自主權(quán)，財政部門對這部分支出雖然可以事先審查，但依然存在代理風(fēng)險。相對其他預(yù)算類型，項目預(yù)算的投入控制最為薄弱，支出部門的自主權(quán)最大。項目預(yù)算無論在數(shù)量上還是功能上都是預(yù)算類型中最重要的部分，然而，該類預(yù)算形成的補(bǔ)助支出幾乎處于本級支出控制的真空中。
從結(jié)果的屬性看，核心預(yù)算，即基本支出，尚不適合進(jìn)行結(jié)果導(dǎo)向的績效評價（第802-810頁），因為它與產(chǎn)出和結(jié)果的聯(lián)系實在是太弱了。雖然任何機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出和結(jié)果都離不開基本支出，但是單純的基本支出只是維持機(jī)構(gòu)的運轉(zhuǎn)，它對機(jī)構(gòu)職能的實現(xiàn)和政策目標(biāo)的影響只是基礎(chǔ)性的。敦利威劃分的生產(chǎn)性機(jī)構(gòu)和管制性機(jī)構(gòu)是個例外，該類機(jī)構(gòu)中核心預(yù)算占主體地位。官僚預(yù)算，即部門支出，也有結(jié)果，但與跨部門和跨政府的補(bǔ)助支出相比，它實現(xiàn)的只是一個狹隘的部門或行業(yè)政策目標(biāo)。并不是所有機(jī)構(gòu)都具有官僚預(yù)算，轉(zhuǎn)讓性機(jī)構(gòu)和交易性機(jī)構(gòu)以官僚預(yù)算為主體，而生產(chǎn)性機(jī)構(gòu)和管制性機(jī)構(gòu)只有很少的官僚預(yù)算。項目預(yù)算是最復(fù)雜的預(yù)算類型，擁有項目預(yù)算的機(jī)構(gòu)敦利威稱之為控制型機(jī)構(gòu)�？刂茩C(jī)構(gòu)具有分配項目預(yù)算和控制其他公共部門資金的權(quán)力，補(bǔ)助支出是為了實現(xiàn)宏觀政策目標(biāo)。項目預(yù)算當(dāng)然也有產(chǎn)出，但補(bǔ)助支出涉及到下級政府和其他公共部門，它的焦點是是否有效地實現(xiàn)了政策目標(biāo)。由于項目預(yù)算與政策目標(biāo)及下級政府聯(lián)系緊密，政治家和公眾真正關(guān)心的是補(bǔ)助支出有沒有改善經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，有沒有產(chǎn)生良好的支出績效。
二、為什么控制取向的預(yù)算改革是不夠的
預(yù)算改革的主線之一是實現(xiàn)并拓展公共控制，使政府對公眾負(fù)責(zé)（第26頁）。1999年以來的預(yù)算改革是要建立一種控制取向的預(yù)算體系，一方面在政府內(nèi)部建立集中的行政控制，將財政部門轉(zhuǎn)變成真正意義上的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”，由它對各個部門進(jìn)行預(yù)算控制和支出控制；另一方面是人大對政府預(yù)算進(jìn)行外部控制，促使政府履行公共責(zé)任。進(jìn)一步，王紹光提出要建立一個“預(yù)算國家”，財政集中統(tǒng)一，全國形成一本賬”（第313頁）。也就是說，控制取向的預(yù)算改革不只是各級政權(quán)內(nèi)部的控制，還包括國家對整個預(yù)算的縱向控制�？刂频谋举|(zhì)是集權(quán)，既包括資源分配的權(quán)力，又包括審查批準(zhǔn)支出的權(quán)力。但是，預(yù)算改革要保持約束性和靈活性的平衡，它必須圍繞方便決策和約束決策而設(shè)計，并能促使決策者謹(jǐn)慎決策（第14頁）。無論是橫向的預(yù)算控制還是縱向的預(yù)算控制，對于項目預(yù)算而言都不應(yīng)該也不可能徹底集權(quán)，項目預(yù)算的政策特質(zhì)和中國財政體制的分權(quán)特征決定了支出部門必須被授予(行政管理論文 )足夠的決策自主權(quán)。
�。ㄒ唬┛刂迫∠虻念A(yù)算改革壓制了支出部門的自主權(quán)
瓦爾達(dá)沃夫斯基(Wildavsky)指出，預(yù)算改革具有政治涵義，如果不能影響政治過程，是不可能在預(yù)算過程上進(jìn)行重大改變的（第183-190頁）。控制取向的預(yù)算改革也是如此，它成功與否取決于黨委、政府、人大權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，以及政府內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的調(diào)整（第13-16頁）。而這種權(quán)力關(guān)系的調(diào)整首先體現(xiàn)在政策制定過程，然后才體現(xiàn)在為落實政策而分配資金的預(yù)算過程。
改革以來，高度集權(quán)的計劃體制逐步演化為一種橫向分權(quán)的政策制定體制。首先，執(zhí)政黨開始在政策制定與立法領(lǐng)域下放權(quán)力。其次，以黨代政的局面在本質(zhì)上已經(jīng)結(jié)束，政府已經(jīng)發(fā)展成為相對獨立的政策制定者。第三，雖然各級人大的地位和作用仍然有待進(jìn)一步加強(qiáng)，但這些年來，各級人大在立法和政策制定領(lǐng)域的影響越來越大（第14-23頁）。第四，政府部門通過官僚政治過程和立法過程也在間接制定政策�？刂迫∠虻念A(yù)算改革在政策制定方面的涵義是將分散在政府各個部門的政策制定權(quán)力集中到一個核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，并對各部門實施政策的支出行為進(jìn)行審查。同時，賦予人大政策制定和審查政府政策（預(yù)算）的權(quán)力。這一過程中，還必須理順黨委、政府和人大間的關(guān)系，黨委提前介入預(yù)算，改進(jìn)預(yù)算能力以加強(qiáng)執(zhí)政能力。中國各級政府有著龐大的官僚機(jī)構(gòu)和各自的職能分工，且不論核心預(yù)算機(jī)構(gòu)是否有足夠的政策制定能力，即使在政策制定權(quán)力高度集中的計劃時期，各部門仍然還會保留一些制定政策的權(quán)力。對于政府而言，擁有制定政策的權(quán)力更是無須辯護(hù)。因此，即使控制取向的預(yù)算改革取得了理想的結(jié)果，仍然要賦予支出部門（包括黨委機(jī)構(gòu)、政府部門和其他運用財政資金的機(jī)構(gòu)）以足夠的自主權(quán)。制定和實施政策的過程同時也是預(yù)算過程。但是，一項政策如果在預(yù)算資金的分配過程中得不到資金保證，那么這個政策只能是徒有其名。即使某項政策得到了預(yù)算資助，支持者也不能認(rèn)為萬事大吉了，他們還要確保有足夠并且持續(xù)的資金來實施該項政策（第4—5頁）。因此，中國各級財政預(yù)算中充斥了各種各樣的專項資金，某些專項資金甚至從建國初一直延續(xù)至今。發(fā)改委的基建資金、科技部門的科技三項費、經(jīng)貿(mào)委的企業(yè)挖潛改造資金等專項資金已經(jīng)存在了很多年，而其他一些專項資金則隨著政策周期的長短而存在。這些專項資金雖然列入年度財政預(yù)算，但是在年初并不能分配到具體的部門，多數(shù)沒有進(jìn)入部門預(yù)算。加之這些專項資金具有其特殊性，支出部門也具有政策和信息上的優(yōu)勢，因此支出部門對這些資金具有一定程度的分配自主權(quán)。尤其涉及到全國、全省范圍內(nèi)某項具體政策的實施，支出部門在項目預(yù)算的二次分配方面自主權(quán)就更大了。
正如希克指出的那樣，每一種預(yù)算系統(tǒng)都同時承擔(dān)著計劃、管理和控制三種職能，只不過在預(yù)算改革的歷史各階段側(cè)重點不同�？刂迫∠虻母母飳τ谥袊∫韵抡䴔�(quán)是必需的，對于中國的高層政權(quán)，不宜壓倒支出部門的政策和計劃功能。
�。ǘ┛刂迫∠虻念A(yù)算改革難以直接控制補(bǔ)助支出
對支出嚴(yán)格的外部控制曾被看作是公共管理進(jìn)步的信號，它有助于減少腐敗�？刂迫∠虻念A(yù)算改革其核心是對部門的支出進(jìn)行外部控制，因此它要建立并細(xì)化部門預(yù)算，并運用國庫集中支付、政府采購等制度審查部門的支出。但是，控制取向的預(yù)算改革不可避免地遇到財政分權(quán)問題。在所有基層政府沒有發(fā)育出良好的控制能力之前，項目預(yù)算下達(dá)到基層的補(bǔ)助支出不可避免地會遇到機(jī)會主義行為。
財政分權(quán)最明顯的標(biāo)志是分稅制。1994年中國實行了分稅制，目的是提高“兩個比重”。分稅制提高了中國政府的財政汲取能力，1994年以來中國財政收入迅速增長，個別年份甚至大規(guī)模超GDP增長。中央財政大幅增長，占GDP的比例也逐步提高。為平衡地方財力，中央建立了轉(zhuǎn)移支付制度，轉(zhuǎn)移支付包括稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。隨著中央財力的增強(qiáng)，補(bǔ)助支出在中央預(yù)算結(jié)構(gòu)中的地位越來越重要。2008年中央對地方補(bǔ)助支出占中央本級支出的63.27%，這要求中央預(yù)算管理的重心逐步從本級支出向補(bǔ)助支出傾斜。補(bǔ)助支出中，專項補(bǔ)助的總額和比例越來越大。如圖1，1994年后中央對地方專項補(bǔ)助逐步增加，2008年其總量逼近萬億，占中央對地方補(bǔ)助支出的43.33%。稅收返還和財力性轉(zhuǎn)移支付形成了地方的可支配財力，其數(shù)額和下達(dá)時間具有相對穩(wěn)定的預(yù)期。部委主管的專項補(bǔ)助是強(qiáng)有力的政策工具，往往與中央政策聯(lián)系在一起，但其下達(dá)時間和數(shù)額具有很高的不確定性。地方在爭取專項資金時“跑部錢進(jìn)”，積極性非常高。錢放下去了，效果怎么樣，中央政府心里沒底。在條條管理時期，中央部委可以“一竿子插到底”，直接管理某些下到村級的支出。分稅制改革后財政越來越傾向于塊塊管理，基層政府的補(bǔ)助支出隔著好幾層政府，中央不能插手也不好插手這些資金的管理。省級政府建立的專項補(bǔ)助也存在類似的問題，資金下達(dá)撥付后，本級財政和主管部門就失去了對資金的直接控制，除了個別支出外，支出控制權(quán)完全交給了基層財政。地方人大要加強(qiáng)專項資金的監(jiān)督（第148頁），實際上監(jiān)督的條件和基礎(chǔ)尚不完全具備。在區(qū)縣一級，控制取向的預(yù)算改革發(fā)展得還很不充分。一些地方部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付等體制還沒有有效地建立起來，控制的基礎(chǔ)是非常薄弱的，更不用說街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)了。因此，僅有高層政府的支出控制是不夠的，還需要基層政府做好支出控制�；鶎诱С隹刂颇芰Φ陌l(fā)展必須假以時日，這塊“短板”決定了基層政府是控制取向的預(yù)算改革將來一段時期的重點。
相對其他預(yù)算類型，對本級預(yù)算而言，項目預(yù)算的投入控制最為薄弱。補(bǔ)助支出一旦授權(quán)給其他公共機(jī)構(gòu)支付，控制機(jī)構(gòu)雖然負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，但已經(jīng)失去了直接的控制權(quán)。尤其是補(bǔ)助支出撥付給下級政府后，脫離了本級財政的控制范圍，投入控制完全取決于下級政府的財政資金監(jiān)管水平。當(dāng)基層政府缺乏有效的支出審查和控制能力，控制機(jī)構(gòu)的補(bǔ)助支出面臨巨大的代理風(fēng)險。因此，無論是政府、財政部門，還是作為控制機(jī)構(gòu)的主管部門，都有動機(jī)加強(qiáng)這部分資金的監(jiān)管，發(fā)育出相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)，以有效地實現(xiàn)政策目標(biāo)。結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算改革有助于彌補(bǔ)上述缺陷和不足，改善專項資金的分配效率和運作效率，要求具有自主權(quán)的支出部門和難以直接控制的用款單位對結(jié)果負(fù)責(zé)。
三、我國現(xiàn)階段結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算改革要解決什么問題
預(yù)算改革的另一主線就是提高行政和管理的效率。某級政府內(nèi)，控制取向的預(yù)算改革是不可逾越的。單純每級政府，控制取向的改革或許可以滿足現(xiàn)階段的治理需求。但是，至少存在這樣一種在政府間下沉的專項資金，即項目預(yù)算中的補(bǔ)助支出，即使控制做得非常完美了，也只是做好了基礎(chǔ)工作，政治家和公眾仍然關(guān)注它是否有效實現(xiàn)了政策目標(biāo)。良好的分配效率和支出結(jié)果是非常重要的，這是由它肩負(fù)的政策使命決定的。官僚預(yù)算中的項目支出也是如此，履行職能和落實政策的屬性決定了它也要追求支出結(jié)果。
根據(jù)筆者4年的參與式觀察，中國各級政府幾乎所有的財政支出績效評價和所謂的“績效預(yù)算”改革都是在專項資金的層面上開展的。專項資金既是支出部門的利益需要，也是預(yù)算權(quán)力零碎化的體現(xiàn)，更是政策分割的結(jié)果。專項資金包括用在本級政府的項目支出，還有轉(zhuǎn)移到下級政府的補(bǔ)助支出。專項資金是中國公共預(yù)算最薄弱卻又是最敏感的部分，相當(dāng)一部分處于非正式預(yù)算制度中，亟須發(fā)展出一套規(guī)范、透明的資金分配程序和規(guī)則�？刂迫∠蛴兄诮鉀Q專項資金中的腐敗等機(jī)會主義行為，但是對于項目優(yōu)先權(quán)的確定及提高落實各種政策的補(bǔ)助支出的績效，控制取向的改革顯然是無能為力的，吸收新績效預(yù)算的合理成分無疑是一個好的選擇。
（一）引入績效信息改善專項資金分配效率
以建設(shè)和諧社會為標(biāo)志，中國公共政策由經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)向社會政策（第43頁）。改革開放初期，中國各階層基本都從改革中受益。隨著改革開放的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會差距急劇擴(kuò)大，出現(xiàn)了部分受益、部分受損的局面。改革能否成功持續(xù)，取決于中國能否建立一個再分配機(jī)制，補(bǔ)償市場經(jīng)濟(jì)中的低收入者，使改革開放的成果能夠為民所享（第197頁）。社會政策恰好承擔(dān)了這一功能，它能夠去“商品化”，使“個人不必仰賴市場而能維持其生活”（第39頁）。經(jīng)濟(jì)政策向社會政策的轉(zhuǎn)型能否成功，取決于政策是否引導(dǎo)預(yù)算分配。也就是說，社會政策需要進(jìn)行支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將資金轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療、住房、社會保障等社會政策領(lǐng)域（第66頁）。調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的方法之一足增量預(yù)算，保持既定支出不變或者有很小的變化，政府用新增預(yù)算收入來滿足社會政策的支出要求，從而實現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)的漸進(jìn)變化。預(yù)算資源是稀缺的，預(yù)算機(jī)制總會拒絕某些預(yù)算請求而接受另外一些。在基數(shù)加增長的預(yù)算模式下，各支出部門都希望從新增預(yù)算中謀取更高的增長比例。即使是這種最大限度減少政治沖突的增量預(yù)算策略，也面臨著如何拒絕大量預(yù)算要求的問題。引入績效信息是一個可行的選擇。無論是事前的項目績效評審、績效目標(biāo)管理，還是事后的財政支出績效評價，它們都減少了政治家、預(yù)算機(jī)構(gòu)和支出部門之間的信息不對稱，奪回了和支出部門進(jìn)行討價還價的信息優(yōu)勢。
社會支出需要龐大的資金支持，即使中國每年有大量的增量收入，傳統(tǒng)增量預(yù)算也難以用年度預(yù)算新增額滿足如此巨大的支出。當(dāng)金融危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑時，可能要“將資源從舊有的優(yōu)先項目轉(zhuǎn)移到新的優(yōu)先項目”。即取消某些專項資金，將之轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需的項目上。從已經(jīng)分配了預(yù)算的人手中奪取資源，這必然會引起政治沖突，受益人或單位會調(diào)動一切力量來保護(hù)他們的既得利益，預(yù)算過程會面臨很高的交易費用。但是，迫于社會矛盾的壓力，政治家和預(yù)算機(jī)構(gòu)必須尋找交易費用最小化的預(yù)算治理結(jié)構(gòu)，既合理地拒絕部門的預(yù)算要求，又可以使政治沖突最小化。如果財政部門和支出部門把績效作為預(yù)算編制的重點，兩者之間的矛盾就會大大減少。國際上流行的新績效預(yù)算為中國預(yù)算改革提供了新的治理機(jī)制，它使得預(yù)算機(jī)構(gòu)更有理由拒絕某些績效評審不好的預(yù)算請求，或者削減現(xiàn)有績效很差的項目，改善項目優(yōu)先權(quán)。在支出部門和單位層面，績效信息有助于支出部門和單位之間的討價還價（第135-138頁），約束支出部門預(yù)算最大化的沖動。以廣東省本級為例，2005年財政支出績效評價后，提請省政府撤消了一個績效差劣的專項資金項目，2006年預(yù)算請款減少30多億元。
以上所述是預(yù)算在專項資金項目間的分配，專項資金項目一旦建立，尤其是用于全國、全省范圍內(nèi)執(zhí)行政策，還需要進(jìn)行二次分配。二次分配權(quán)往往掌握在分管領(lǐng)導(dǎo)手中，或者主管部門的手中，當(dāng)然，財政部門也會參與一些專項資金的二次分配。在這些專項資金的二次分配中，往往缺乏正式的分配程序和規(guī)則，非正式制度占主導(dǎo)地位。在省一級，通常有近20位領(lǐng)導(dǎo)具有政策制定的權(quán)力．并建立了“省長專項”為他們制定的政策提供資金。從資源配置的角度看，這些專項資金存在分配效率問題：(1)資金分配的隨意性非常大。(2)很難對資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排。(3)資金在預(yù)算年度之初一般都沒有落實到具體的項目，而由分管領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算年度中隨時在政策領(lǐng)地內(nèi)分配�！笆￠L專項”之外，部門為執(zhí)行政策或完成職能任務(wù)也建立了很多專項資金，需要二次分配的專項資金也需要提高分配效率。如何建立正式制度提高專項資金的二次分配效率？建立事前的績效評價程序和規(guī)則，根據(jù)績效評價的結(jié)果改善分配效率是一個可行的選擇。這里特別值得一提的是廣東省的財政專項資金競爭性分配改革。2008年由省委書記倡導(dǎo)，廣東省引入專家評審程序?qū)Ω魇懈倶?biāo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移競爭性扶持資金的方案進(jìn)行績效評價，根據(jù)評分現(xiàn)場決定優(yōu)勝者。這次經(jīng)驗向全省范圍內(nèi)的專項資金分配推廣，不少專項資金項目已經(jīng)建立了公開、透明、擇優(yōu)的分配程序和原則。發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向的新績效預(yù)算改革，中國的政治家、人大、預(yù)算機(jī)構(gòu)、支出部門試圖在績效方面構(gòu)建共識，根據(jù)績效信息增強(qiáng)預(yù)算決策過程的理性和科學(xué)性，提高分配效率。
�。ǘ╅_展績效管理提高專項資金運作效率
專項資金運作效率低下表現(xiàn)在兩個方面，一是行政事業(yè)單位不講成本效益，二是財政支出進(jìn)度偏慢。
長期以來，我國對各級政府勤政廉潔及每年都為群眾辦哪些實事給予了高度關(guān)注，但對政府的“辦事成本”是否“經(jīng)濟(jì)”、“節(jié)約”卻關(guān)注較少。一些部門和領(lǐng)導(dǎo)干部往往為追求社會效益和政治效益，甚至為追求“政績”僅注重完成行政任務(wù)，忽略所需的成本投入[2j-（第422頁）。部門和單位把大量時間和精力放在爭項目、爭資金上，在資金使用上缺乏績效觀念和責(zé)任意識，財政給多少錢就花多少錢，不計成本，不講效益，存在權(quán)責(zé)脫節(jié)、責(zé)任不明、損失浪費等弊端，并由此導(dǎo)致了財政支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大和財政資金使用效益的持續(xù)滑坡（第18-23頁）。
近年來地方專項資金支出進(jìn)度緩慢，普遍出現(xiàn)了錢花不出去的現(xiàn)象。錢花不出去絕不是因為政府收入太多，而是多方面因素復(fù)雜作用的結(jié)果。其中很重要的一個因素是部門重預(yù)算分配，輕預(yù)算執(zhí)行。一些部門在編報預(yù)算階段沒有充分做好項目預(yù)算與下年度項目實施計劃的銜接工作，項目的申報、評審、立項和相關(guān)管理制度的修訂、完善等各項前期準(zhǔn)備不夠充分，以致預(yù)算下達(dá)后不能盡快組織實施（第657頁）。某些項目占用大量資金，支出進(jìn)度緩慢，年終結(jié)轉(zhuǎn)金額過大，既造成預(yù)算資金的低效和浪費，也延誤了相關(guān)政策目標(biāo)的實現(xiàn)。
績效評價帶來了支出部門觀念上的變化。以前財政部門將資金分配給支出部門，它認(rèn)為自己的任務(wù)就完成了�，F(xiàn)在，財政部門對支出進(jìn)行“追蹤問效”，要求支出部門報告“錢花出去了，效果怎么樣”。經(jīng)過幾年的績效評價，各部門逐步樹立了績效觀念和責(zé)任意識，對財政資金進(jìn)行“追蹤問效”逐步成為大家的共識[28]（第93-98頁）。績效評價在一定程度上扭轉(zhuǎn)了部門單位亂要錢、亂花錢的不良風(fēng)氣，減少和防止了盲目請款、無效支出及盲目支出等行為發(fā)生（第20頁）。在某市績效預(yù)算改革中，績效差的支出部門有了壓力，在項目計劃、實施、管理方面積極回應(yīng)績效評價結(jié)果，著手解決項目支出進(jìn)度緩慢的問題。一些部門的管理人員告訴績效評價處官員：“原來我們的項目等到預(yù)算批下來再動，往往來不及完成�，F(xiàn)在，等到項目預(yù)算批下來的時候，我們已經(jīng)做完（項目準(zhǔn)備）百分之七八十了�！蓖ㄟ^財政支出績效評價，項目單位加強(qiáng)了管理，理順了內(nèi)部關(guān)系，表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的責(zé)任意識和改進(jìn)意愿。一些部門則針對財政部門提出的審核意見提出了整改，積極回應(yīng)項目管理中出現(xiàn)問題。還有一些部門設(shè)計了自己的績效評價指標(biāo)，用于二級預(yù)算單位的績效管理（第2228頁）。通過新績效預(yù)算改革，政治家、人大、財政部門、支出部門乃至公眾都開始關(guān)注支出績效，給予支出部門改善結(jié)果和效率的壓力。
四、討論與結(jié)論
從歷史角度分析預(yù)算改革，無論是�？藢γ绹A(yù)算改革各階段的劃分，還是凱登(Caiden)對西方國家預(yù)算史的劃分（第43-58頁），這些預(yù)算改革理論都有一個非常隱蔽的假定，那就是用中央政府的預(yù)算改革來替代整個國家的預(yù)算改革，忽視國家內(nèi)部復(fù)雜的情況。�？说念A(yù)算改革理論直接對美國聯(lián)邦政府20世紀(jì)初到60年代的預(yù)算發(fā)展史進(jìn)行分析，凱登的預(yù)算模式理論分析了歷史上西方各國的預(yù)算發(fā)展特征，也沒有討論國家內(nèi)部的情況。
但是，中國與眾不同。一方面它從誕生之日起就是一個龐大的利維坦，另一方面它經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。1949年中國建立了一個龐大的自產(chǎn)國家，盡管收入生產(chǎn)的效率不高，但是具有很強(qiáng)的財政汲取能力。在支出方面，計劃是資源配置的主要工具，預(yù)算不過是計劃的一個組成部分。1978年以后中國開始進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)改革，這極大地提高了生產(chǎn)能力。但是，中央汲取能力反而下降了。從國家汲取能力的角度，王紹光指出中央要集中財政收入，建設(shè)一個強(qiáng)有力的民主國家（第30頁）。該文為1994年分稅制改革提供了理論支持，并成為作者已知文獻(xiàn)中唯一從國家結(jié)構(gòu)角度討論預(yù)算改革的文獻(xiàn)。盡管國家內(nèi)部關(guān)系對于預(yù)算收入改革有著如此重要的影響，但是在支出方面并沒有得到應(yīng)有的重視。本文從支出方面著手，討論了中央和地方關(guān)系對于預(yù)算改革的影響，決策自主權(quán)和財政分權(quán)導(dǎo)致徹底的預(yù)算控制是不適當(dāng)?shù)�，并且為績效預(yù)算提供了適合的條件。
�？说念A(yù)算改革理論和凱登的預(yù)算模式理論只能解釋中國預(yù)算改革的歷史定位問題，而不能處理預(yù)算改革中國家內(nèi)部關(guān)系的問題，尤其是中央和地方的預(yù)算關(guān)系。從機(jī)構(gòu)預(yù)算類型的角度，敦利威劃分了四種預(yù)算類型，其中的項目預(yù)算非常有助于我們分析國家內(nèi)部預(yù)算關(guān)系，尤其是中央部委和地方政府及其部門之間的預(yù)算關(guān)系。如果再考慮前文沒有分析的超項目預(yù)算，這實際上打破了地方預(yù)算獨立性的假設(shè)，指出存在中央和地方之間的預(yù)算關(guān)系，并且要考慮中央和地方預(yù)算關(guān)系對中國預(yù)算改革所產(chǎn)生的影響。這種影響就是在財政分權(quán)條件下，中央難以控制地方的支出過程，控制結(jié)果是比較現(xiàn)實的選擇。
對于中國這樣的大國，預(yù)算改革不但要處理一級政權(quán)內(nèi)人大和政府、政府和部門間的預(yù)算關(guān)系，還必須要處理中央和地方的預(yù)算關(guān)系。只有處理好中央和地方在收支方面的預(yù)算關(guān)系，才能夠真正全面協(xié)調(diào)地提高國家的治理能力。在現(xiàn)階段，控制取向的預(yù)算改革在中國不但是必要的，而且是不可逾越的。中國各級政府需要加強(qiáng)對支出部門的外部控制和內(nèi)部控制，尤其是基層政府。但是，由于多級政府的存在，需要針對項目預(yù)算發(fā)展新績效預(yù)算，提高這部分資金的分配效率和運作效率。某種程度上講，控制取向和結(jié)果導(dǎo)向是中國預(yù)算改革一個硬幣的兩個面�？刂剖穷A(yù)算的基礎(chǔ)職能，只有控制內(nèi)在化為一種職業(yè)習(xí)慣，新績效預(yù)算才會既是高效的，也是風(fēng)險最小化的。新績效預(yù)算是控制取向的預(yù)算體系的發(fā)展，是國家治理能力提升的表現(xiàn)。控制取向的預(yù)算改革和結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算改革在中國并存，這是因為它們分別針對了預(yù)算和國家治理的不同部分。當(dāng)然，這兩種預(yù)算改革在中國各地并不是涇渭分明，如官僚預(yù)算，它就介于控制取向的預(yù)算改革和新績效預(yù)算改革之間。各地針對官僚預(yù)算具有不同的改革方式，這模糊了我們對中國公共預(yù)算改革方向的認(rèn)識。
中國的績效預(yù)算改革是財政部門主導(dǎo)的，績效預(yù)算可能是財政部門推動預(yù)算改革的策略。近年來財政改革措施非常頻繁，正如某財政官員所言，財政（部門）能改的都改了。但是，預(yù)算改革本質(zhì)上是政治改革，是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。財政部門已經(jīng)集中了不少財政分配權(quán)力，這遭到了其他支出部門的反彈。如果它進(jìn)一步控制各個部門的運作，必然會引起部門的強(qiáng)烈反對。因此，控制結(jié)果，從財政支出績效評價著手而不是控制過程，就成為財政部門推動預(yù)算改革的選擇。最終，這樣的選擇走向了績效預(yù)算。
從安德魯斯的研究看，中國預(yù)算改革的二重性似乎在第三世界國家具有共性。也就是說，泰國等第三世界國家也在一方面加強(qiáng)預(yù)算控制，另一方面進(jìn)行績效預(yù)算改革。這給予我們某種啟示，第三世界國家的預(yù)算改革可能并不遵循演化的規(guī)律，把績效預(yù)算和控制取向的預(yù)算改革對立起來可能是錯誤的。中國的績效預(yù)算改革受國家結(jié)構(gòu)的影響，其他國家的績效預(yù)算改革可能也會如此。安德魯斯認(rèn)為績效預(yù)算改革會受到“其他因素”的影響，加上我們這里發(fā)現(xiàn)的預(yù)算類型和政府結(jié)構(gòu)因素，績效預(yù)算改革的影響因素可能是非常復(fù)雜的，需要我們從更豐富的層面去研究它。
中國公共預(yù)算改革令人困惑，它既是控制取向的，又是績效預(yù)算導(dǎo)向的，這似乎存在矛盾。本文對預(yù)算類型的投入產(chǎn)出分析表明，核心預(yù)算易于控制而項目預(yù)算則與績效緊密聯(lián)系�？刂迫∠虻念A(yù)算改革是不夠的，績效預(yù)算是針對專項資金發(fā)展起來的預(yù)算治理結(jié)構(gòu)，改善了專項資金的分配效率和運作效率。從根本上講，是國家的內(nèi)部結(jié)構(gòu)影響了中國公共預(yù)算的改革方向。本文的研究從國家內(nèi)部關(guān)系著手分析預(yù)算改革，與歷史角度的研究相得益彰，一起豐富了對預(yù)算改革的認(rèn)識。當(dāng)然，該角度的研究只是一種初步的嘗試，還需要進(jìn)一步做全面深入的考察。
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