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對農(nóng)村社區(qū)建設工作的幾點想法
對農(nóng)村社區(qū)建設工作的幾點想法作者/項繼權 夏寧波 唐錢琳
農(nóng)村社區(qū)建設工作作為一項新的事業(yè)，各地積極探索，取得重大進展；同時，在此過程中，也出現(xiàn)了一些問題，既有理論認識上的，也有實踐發(fā)展中的，亟須梳理和澄清。
為什么開展農(nóng)村社區(qū)建設
從國際范圍來看，國外最早倡導社區(qū)建設（又稱社區(qū)發(fā)展）就是從欠發(fā)達國家和地區(qū)開始的。其原因是在這些地區(qū)面臨著一系列的社會經(jīng)濟問題，政府資源有限，必須通過政府和民間的合作并充分調(diào)動社區(qū)資源和居民的積極性，參與解決各種問題，促進社區(qū)發(fā)展。顯然，經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對落后并不是拒絕社區(qū)建設的理由，恰恰相反，正是經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后的地區(qū)，社區(qū)建設更為迫切。特別是在我國仍然存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構，城鄉(xiāng)之間以及地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部欠發(fā)達地區(qū)社會建設任務繁重，單靠政府的力量還遠遠不夠，必須動員社會和社區(qū)的內(nèi)在資源和力量，加快經(jīng)濟社會發(fā)展。
一些學者特別強調(diào)，農(nóng)村社區(qū)建設并不是對農(nóng)村實行城市化的管理，也不是單純的通過建設“社區(qū)服務中心”將公共服務引入農(nóng)村，更不是簡單的“建新村”、“建小區(qū)”或“村改居”。眾所周知，“村改居”是在農(nóng)村多數(shù)居民不再以農(nóng)業(yè)作為生產(chǎn)方式、多數(shù)土地被征收以及居民多數(shù)獲得城市戶籍的條件下根據(jù)相關法律政策改“村委會”為“居委會”的過程，其實質(zhì)是農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)村組織方式的變動。如果農(nóng)村社區(qū)僅僅是為了“村改居”，只需按既定的“村改居”政策執(zhí)行即可，無須在農(nóng)村進行社區(qū)建設；如果僅僅是為了農(nóng)村管理和公共服務，現(xiàn)存的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會體系也可承擔相關工作，無須另外搭臺子、掛牌子。實際上，隨著農(nóng)村及整個國家的改革不斷深入，農(nóng)村市場化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化迅速發(fā)展，農(nóng)村從單一、靜止和封閉向多元、流動和開放的社會轉(zhuǎn)變；傳統(tǒng)鄉(xiāng)村組織的生產(chǎn)體系、分配體系、管理體制、控制機制、整合機制以及基于村集體關系的認同不斷弱化，村級組織越來越失去組織力和凝聚力。如何重新將農(nóng)村和農(nóng)民組織起來，重建鄉(xiāng)村社區(qū)的組織與認同，增強居民的社區(qū)認同和歸屬感，重建并促進社區(qū)的整合與融合，已經(jīng)成為亟待解決的問題。特別是在現(xiàn)行體制下，村民自治也僅僅是戶籍村民的自治，外來人員難有參與；村級公共服務和管理對象也限于本村村民，難以對外來人員提供平等的基本公共服務，也無法實施有效的管理，農(nóng)村社區(qū)和社會難以實現(xiàn)有效的整合和融合，也衍生出諸多的社會矛盾和沖突。正因如此，黨和政府提出推進農(nóng)村社區(qū)建設，以構建與農(nóng)村開放、流動、分化和城鄉(xiāng)一體化及社區(qū)和社會融合相適應的新型農(nóng)村組織、管理和服務體系，建設新型農(nóng)村社會生活共同體。因此，有的學者強調(diào)，農(nóng)村社區(qū)建設是一項重大的民生工程，它將公共服務引入并全面覆蓋到農(nóng)村，提高了農(nóng)民群眾的生活品質(zhì)和農(nóng)村文明程度；是一項重大的社會工程，它加強了農(nóng)村社會建設，消除社會矛盾并實現(xiàn)社會整合和融合；是一項重大的政治工程，它贏得了農(nóng)民的擁護，進一步鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎；是一項重大制度創(chuàng)新工程，是農(nóng)村基層組織、管理和服務體制的重大變革，也是農(nóng)村社會以及現(xiàn)代國家重建的重要步驟。
新型社會生活共同體是目標
迄今人們主要是從三個角度解釋社區(qū)：一是從社區(qū)和社會的區(qū)別角度定義社區(qū)，認為社區(qū)即同質(zhì)人口的共同體；二是從社區(qū)的起源和基本功能的角度進行界定，認為社區(qū)是為了解決人們共同需求而形成的共同體；三是從社區(qū)一些要素方面進行歸納和總結(jié)，強調(diào)社區(qū)的社會互動、地理區(qū)域、共同關系等特征。一些學者強調(diào)，社區(qū)不僅是一個地域單位，也是一個社會單元，是一定數(shù)量人群在一定的地域范圍內(nèi)形成的社會生活共同體。從我國農(nóng)村社區(qū)建設來看，黨的十七大報告及“十二五”規(guī)劃都強調(diào)把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為“管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，其根本目標也是建設新型的社會生活共同體。有學者指出，這一目標要求我們農(nóng)村社區(qū)建設應回歸并立足農(nóng)民群眾日常生活需求，不僅要加強農(nóng)村社區(qū)公共設施和組織體系建設，也要努力滿足社區(qū)居民公共文化和精神需求，增強社區(qū)的凝聚力、認同感和歸屬感。前者是社區(qū)建設中物質(zhì)技術和組織層面的內(nèi)容，后者是社區(qū)建設中精神文化和社會層面上的內(nèi)容。當前一些地方在推進農(nóng)村社區(qū)建設中整合農(nóng)村各種資源，大力加強農(nóng)村社區(qū)公共設施建設，將公共服務引入農(nóng)村，這無疑是必要的，也是當前工作的重點。但是，農(nóng)村社區(qū)建設不僅僅是新農(nóng)村建設的“抓手”和農(nóng)村公共服務的“平臺”，也不是單純的社區(qū)管理和公共服務問題，而是通過農(nóng)村基層組織、管理和服務體制的創(chuàng)新，通過有序的管理、完善的服務及豐富多彩的文化生活，增強人們的社區(qū)歸屬感和認同感，最終構建新型社會生活共同體。
農(nóng)村社區(qū)建設的不同路徑
由于不同的社會政治背景、歷史文化傳統(tǒng)以及不同的發(fā)展階段，中外農(nóng)村社區(qū)建設各有特點。
第一，社區(qū)建設和發(fā)展的動力機制不同。不同國家和地區(qū)的社區(qū)建設主要有三種模式：一是“政府推動型”，突出特點就是政府主導、居民相應參與、自上而下推行社區(qū)發(fā)展；二是“社區(qū)自主型”，社區(qū)主導、居民主動參與、由下而上實施的社區(qū)建設路徑；三是“政府與社區(qū)互動型”，自上而下、自下而上兩種方式同時并舉。多數(shù)發(fā)達國家社區(qū)建設主要是靠社會力量推動的，一些非政府性的社會組織和鄉(xiāng)土精英發(fā)揮著積極的推動作用。從我國來看，農(nóng)村社區(qū)建設目前主要靠政府推動，政府是主要的規(guī)劃者和推動者，社會和居民自發(fā)性參與和投入較弱，具有政府主導的特點。因此，我國農(nóng)村社區(qū)建設可視為一種規(guī)劃型的農(nóng)村社區(qū)建設，農(nóng)村社區(qū)建設是在政府的主導與推動下進行的。
第二，農(nóng)村社區(qū)的組織與功能定位不同。從國外來看，社區(qū)通常是作為一種自我組織、自我管理、自我監(jiān)督和自我運營的自治性社會組織和社會生活共同體而存在。有的社區(qū)與基層政府單位地域范圍一致，組織、功能和人員邊界相互融合；有的國家和地區(qū)的社區(qū)則主要是由居民自愿結(jié)成，獨立于政府組織機構之外，其地域和人員邊界模糊。不過，社區(qū)組織功能主要是自力社會活動和社會服務，同時，也協(xié)助政府辦理一些事務。從我國來看，農(nóng)村社區(qū)由政府統(tǒng)一規(guī)劃，人員、地域邊界清晰。我國農(nóng)村的聚居村落本身就是一種“社區(qū)”。不過，當前我國建設中的農(nóng)村社區(qū)有的不完全是基于自然形成的社區(qū)，而是在現(xiàn)有的自然社區(qū)的基礎上的重組和重建�！吧鐓^(qū)建設”具有明顯的“建設”和“規(guī)劃”的特點。農(nóng)村社區(qū)不是純粹的社會組織，而是兼具社會生活共同體與行政管理單元的功能，具有明顯而強烈的社會性、組織性、管理性、服務性及規(guī)劃性等特征。
第三，社區(qū)建設的發(fā)展階段及工作重點不同。如果從世界范圍來看，域外社區(qū)建設起步早。社區(qū)基礎設施比較完善，國家公共服務健全，社區(qū)自組織能力強，社區(qū)建設已經(jīng)從社區(qū)基礎設施建設和組織建設階段進入精細化的服務和多樣化的精神文化生活的階段，更加注重社區(qū)的精神文化和生活品質(zhì)的提升。從我國來看，由于農(nóng)村社區(qū)建設起步比較晚，社區(qū)公共基礎設施薄弱，農(nóng)村公共服務依然匱乏，當前農(nóng)村社區(qū)建設的工作重點依然是公共基礎設施、公共服務平臺建設以及加快基本公共服務的全覆蓋的工作。特別是由于農(nóng)村社區(qū)建設時間短，人們對社區(qū)的認識不足，社會自組織能力弱，社會和社區(qū)居民志愿參與比較少。我國農(nóng)村社區(qū)建設的走向
有的學者指出，當前農(nóng)村社區(qū)建設正推動農(nóng)村基層社會組織、管理和服務體制的創(chuàng)新和變革。尤其是村級組織正從“群眾組織”向“社區(qū)組織”轉(zhuǎn)變，農(nóng)村基層組織的服務功能不斷增強；從傳統(tǒng)的“村社一體”向“村社分離”轉(zhuǎn)變，從生產(chǎn)共同體走向生活共同體；基層民主自治從封閉走向開放，從“村民自治”到“社區(qū)自治”轉(zhuǎn)變，自治民主的參與主體和覆蓋面不斷擴大，這是農(nóng)村基層民主和自治水平的提升和發(fā)展；隨著公共服務向農(nóng)村不斷延伸，村民自治不再僅僅是自我管理和自我服務，而是從“自我服務”向“公共服務”轉(zhuǎn)變；傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關系也開始發(fā)生重大變化，從“鄉(xiāng)村分治”向“鄉(xiāng)村共治”轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與社區(qū)更多地通過協(xié)作共同從事社會管理和提供公共服務；城鄉(xiāng)之間也不再是二元化的組織體制，城鄉(xiāng)基層組織與管理體制開始從“城鄉(xiāng)分離”走向“城鄉(xiāng)一體”。毫無疑問，隨著農(nóng)村社區(qū)建設的展開，農(nóng)村基層組織、管理和服務體制將發(fā)生深刻的變革。
有的學者強調(diào)，在當前農(nóng)村社區(qū)建設中，首先，要進一步加強農(nóng)村社區(qū)建設的研究和宣傳工作，提升人們對農(nóng)村社區(qū)建設重大意義的認識。其次，要立足農(nóng)村社會的管理、服務和認同，科學規(guī)劃農(nóng)村社區(qū)的規(guī)模和布局。多數(shù)學者認為在當前絕大多數(shù)省市的鄉(xiāng)村，農(nóng)村社區(qū)范圍以“一村一社區(qū)”為宜。這不僅因為現(xiàn)行的村委會人口和地域規(guī)模比較適中，也是因為新中國成立以來特別是改革開放以來，村委會管理并承接了傳統(tǒng)集體經(jīng)濟資產(chǎn)，人們形成了較強的利益關系及社會認同，村委會也建立和形成了相對穩(wěn)定的組織機構和基礎設施，這為農(nóng)村社會的組織、管理和服務提供了基礎和條件。第三，推進農(nóng)村社區(qū)的組織與體制創(chuàng)新，一方面切實理順農(nóng)村社區(qū)黨組織、村委會和社區(qū)集體經(jīng)濟組織與社區(qū)組織的關系，另一方面理順政府與社區(qū)的關系，強化政府對社區(qū)組織的財政支持、制度規(guī)范和運行監(jiān)督。第四，進一步加強和完善農(nóng)村社區(qū)公共服務體制，促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。第五，進一步加大農(nóng)村社區(qū)建設的財政投入，完善政府主導的多元化投入體制。第六，大力加強農(nóng)村社區(qū)服務隊伍建設。第七，制訂農(nóng)村社區(qū)建設的相關法規(guī)政策。學者們普遍強調(diào)，農(nóng)民群眾是農(nóng)村社區(qū)的主體，也是社區(qū)建設的參與者和受益者，在推進農(nóng)村社區(qū)建設中，必須尊重農(nóng)民群眾的主體地位，根據(jù)農(nóng)民群眾的愿望和需求確定農(nóng)村社區(qū)的工作重點和服務內(nèi)容，切實保障農(nóng)民群眾的權益。要動員、組織、支持和引導農(nóng)民群眾及志愿團體積極參與社區(qū)建設。
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