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新公共管理下公共企業(yè)改革路徑及啟示
新公共管理下公共企業(yè)改革路徑及啟示羅國爵
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摘 要：新公共管理運動提倡引入市場競爭機制從而達到改革公共部門的目的。公共企業(yè)作為減少政府干預浪潮指引下產(chǎn)生較大影響的改革群體，成為政府改革的首要目標。所以，從20世紀80年代以來，公共企業(yè)的民營化和效率一直是理論界關注的熱點。
關鍵詞：公共企業(yè)；民營化；管制
中圖分類號：D62 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）02-0016-02
大多數(shù)發(fā)達國家和發(fā)展中國家，公共企業(yè)在很長一段歷史時期內(nèi)都是公共部門的重要組成部分，也是政府干預經(jīng)濟、履行其公共管理職能的一個重要手段。
一、公共企業(yè)的含義及類型
政府建立公共企業(yè)的原因眾說紛紜，西方比較具有代表性觀點的是里斯。他認為公共企業(yè)存在的理由有四個：“糾正”市場失靈；改變經(jīng)濟中的支付結(jié)構(gòu)；推動中央集權的長期經(jīng)濟計劃；經(jīng)濟性質(zhì)由資本主義轉(zhuǎn)為社會主義。
公共企業(yè)是指所有權和控股權歸屬于政府，并受其直接控制，以為社會提供公共產(chǎn)品和服務為目的的具有企業(yè)法人地位的經(jīng)濟實體。它向公眾大規(guī)模出售商品和服務，盈利首先歸其自身所有。大多數(shù)公共企業(yè)不納入公共預算，其運作方式從本質(zhì)上講是獨立的。有些觀點把公共企業(yè)等同于國有企業(yè)，這是不全面的。一方面，公共企業(yè)的存在源于市場機制有缺陷，而國有企業(yè)通常存在于戰(zhàn)爭時期或經(jīng)濟恢復期。另一方面，國有企業(yè)的范圍大于公共企業(yè)，公共企業(yè)一般局限于自然壟斷行業(yè)，以及基礎設施建設等非競爭領域，而國有企業(yè)既涉足非競爭領域，也涉及競爭性領域。公共企業(yè)的服務主要包括公共事業(yè)、金融服務、交通運輸和農(nóng)產(chǎn)品市場這幾大類。
公共事業(yè)的服務包括供水、排水、電力、電信等，由于這些服務的提供存在網(wǎng)絡業(yè)務性質(zhì)，即通過連接住戶建立網(wǎng)絡而實現(xiàn)。因此，這種服務具有自然壟斷的事實。由于公共企業(yè)提供的服務關系到國計民生和社會穩(wěn)定，產(chǎn)生的社會效益較大，如果由私營企業(yè)提供可能排斥社會上一些弱勢群體無力付費，而一些大眾因為某些原因享受不到這種服務或出現(xiàn)“價格不公平”，則引發(fā)私營經(jīng)濟和用戶的騷亂，影響社會穩(wěn)定和社會公平。所以，公共事業(yè)的本質(zhì)特征決定了其具有政治敏感性，出于政治因素的考慮，政府不可能與公共事業(yè)完全脫離關系，政府即使不再控制公共事業(yè)的所有權，也會通過其他途徑和手段對其加以控制。
陸上交通與郵政服務在本質(zhì)上與公共事業(yè)一樣，也具有自然壟斷和政治敏感性這兩個基本特征，但不同的是他們面臨著相關產(chǎn)業(yè)的競爭挑戰(zhàn)，雖然直接的競爭也有存在的可能。同時在財政上，兩者都趨向于入不敷出。但政府若要提高價格或削減服務，則要承擔巨大的政治成本。
還有一類公共企業(yè)，他們的所有權歸政府，經(jīng)營活動范圍主要涉及商貿(mào)領域，與私營企業(yè)在同一市場上進行直接的競爭，如銀行、保險公司、航空公司等。這類公共企業(yè)在如何縮減公共部門規(guī)模方面是人們關注的焦點。
管制是公共企業(yè)的一個重要特征。公共事業(yè)在其運行中都有一種產(chǎn)生自然壟斷的趨勢，而法定壟斷又常常強化了這一趨勢。
二、公共企業(yè)的改革模式
公共企業(yè)在很長一段時期內(nèi)推動了國民經(jīng)濟的發(fā)展，通過對社會提供公共產(chǎn)品和服務的供給，保持了社會的穩(wěn)定，彌補了私人企業(yè)的缺陷。但隨著社會的發(fā)展，其自身的弊端也凸顯出來。相比較私營企業(yè)，公共企業(yè)存在效率低，成本高，虧損嚴重，技術革新滯后等弊端，究其原因，主要是因為公共企業(yè)缺乏市場競爭機制，很多企業(yè)具有壟斷性質(zhì)。政府對公共企業(yè)的過度干預迫使公共企業(yè)不能根據(jù)市場變化適時做出決策調(diào)整。(管理科學論文 www.htc668.com)再加上公共企業(yè)長期處于虧損狀態(tài)，從而給財政預算施加更大的壓力，政府要拿出大量資金對企業(yè)進行政策補貼，從而造成財政赤字，阻礙了社會經(jīng)濟的發(fā)展。所以公共企業(yè)民營化越來越受到關注。
所謂民營化，嚴格意義上來講包括兩種情況：一是指政府將公共部門的所有權出售給私人企業(yè)；一是指政府降低對公共企業(yè)持有的股份比重，放棄控股地位，或把全部股份轉(zhuǎn)讓給私人部門。實質(zhì)是將生產(chǎn)經(jīng)營活動從公共部門轉(zhuǎn)移到私人部門。廣泛意義上來說，將民營化解釋為從整體上減少政府的介入更加準確，如減少生產(chǎn)、供給、補貼、管制等。杰克遜和普萊斯認為民營化包括一系列活動：出售公共資產(chǎn)；放松管制；開放國家壟斷行為；引入競爭；簽約外包等等。
政府實施民營化的主要目標是促進經(jīng)濟效益，即促進那些以公共企業(yè)提供的服務為基礎的相關產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟職能。但這一目標顯然在英國民營化改革中并沒有取得成功。例如在天然氣產(chǎn)業(yè)上的民營化就作為公共企業(yè)實施民營化的反面例子。倡導民營化的人認為，政府的角色是有限的，民營化可以促進競爭。從理論上講，競爭對于有效生產(chǎn)與定價的激勵作用是強有力的。處于市場競爭中的公共企業(yè)為了獲得優(yōu)勢不得不改進技術，降低成本，提高自身效率。而公共企業(yè)一旦處于競爭之中，就必須以消費者需求為導向，重視消費者的偏好。通過出售企業(yè)或者放松管制的途徑可以引入競爭，但只有當一個企業(yè)已經(jīng)處于競爭環(huán)境時，出售資產(chǎn)才能強化競爭；如果政府只是出售一個壟斷性企業(yè)，而又絲毫不放松管制，那么促進競爭就變得毫無意義。所以，只有在引入競爭的同時放松管制，建立起有效的競爭機制，才能使出售公共企業(yè)資產(chǎn)有意義。
實踐證明，并不是所有公共企業(yè)都可以進行民營化改革，對銀行、保險公司、航空公司、石油公司、煙酒公司等這類政府所有的商貿(mào)企業(yè)以及電力、電信領域?qū)嵭忻駹I化，引入市場競爭機制的同時放松管制，這些公共企業(yè)就會在市場規(guī)律運行下努力降低成本，提高其自身效率，從而促進整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。但對一些關系到國計民生領域的公共企業(yè)，由于耗資大、建設周期長、資金回收慢，私人成本是無法承擔或承辦的，對其進行民營化還有許多限制。對于一些財政上入不敷出、虧損嚴重的公共企業(yè)，在其工作的工人因為工作條件差、報酬低，本來心有不滿，政府若再對這些公共企業(yè)實行民營化，迫使工人擔心失業(yè)而阻礙和反對民營化，甚至因為公共企業(yè)具有政治敏感性的特征演變?yōu)橐粋�政治問題，則會影響社會的穩(wěn)定。因此，政府便陷入了一個兩難的境地，一方面某些公共企業(yè)經(jīng)營不善，財政上入不敷出時需要政府給予補貼和扶持，對政府財政預算增加了負擔，但迫于公眾的壓力，政府又急于想擺脫這種狀況；另一方面，公共企業(yè)又不能隨意提高價格或削減服務，因為會引發(fā)無力付費弱勢群體的不滿，則政府要付出巨大的政治代價。
公共企業(yè)由于其具有“公共性”的基本性質(zhì)，經(jīng)常被要求促進“公共利益”，而不是僅僅像私營企業(yè)那樣把追求利益最大化作為首要目標。公共企業(yè)是特殊的具有公共性的經(jīng)濟實體，他所從事的經(jīng)營活動或提供的產(chǎn)品和服務，要保證公共利益的實現(xiàn)，要使公共企業(yè)既能發(fā)揮公共作用，又具有私營部門的效率和效益。就必須建立有效的責任機制。
促進公共企業(yè)的改革勢在必行。要想使公共企業(yè)提高效率，保證社會公共物品和服務的供給，將其公共效益發(fā)揮到最大，政府就要放松對公共企業(yè)的管制，實行政企分開。政府要合理界定政府經(jīng)濟職能與國有資產(chǎn)所有者職能，從而建立起適應市場經(jīng)濟的政府與企業(yè)的新型關系。隨著新公共管理運動的發(fā)展，傳統(tǒng)公共行政模式逐漸被公共管理模式取代，公共企業(yè)的改革是順應歷史潮流的。我們關注的焦點是公共企業(yè)民營化后，如何通過放松管制，引入競爭，打破自然壟斷等。使其既能提高公共企業(yè)的生產(chǎn)效率，又能提高其經(jīng)濟收入。從而使公共企業(yè)和私營企業(yè)一樣有效，對整個社會經(jīng)濟的發(fā)展起到一定的促進作用。
三、對我國公共企業(yè)改革的一點啟示
民營化作為公共企業(yè)改革的一種手段，在我國政府決策中越來越受到重視和采納。雖然西方國家公共企業(yè)改革的經(jīng)驗給了我國一些啟示，但我們不能完全照搬，我們必須從我國的國情和實際出發(fā)，在借鑒西方各國經(jīng)驗的同時，尋求一條適合我國公共企業(yè)快速發(fā)展的路子。
1.加強立法，保障公共企業(yè)改革的法制環(huán)境
政府要制定適合市場機制運行規(guī)律的法律法規(guī)，確定其法律地位，為公共企業(yè)和私人企業(yè)提供一個公平的競爭環(huán)境，迫使其提高效率以適應市場經(jīng)濟規(guī)律的運行，以便更多地向公眾提供公共產(chǎn)品和服務。以英國為例，1989年英國頒布《自來水法》，建立水務辦公室和國家江河管理局，并允許10個地區(qū)的自來水公司實行民營化。英國在公共企業(yè)民營化上進行立法，使之具有了相應的法律依據(jù)和實施程序。如果沒有法律依據(jù)，企業(yè)在市場上從事的交易行為就不會得到有效保障，從而影響市場的正常運行。
2.實現(xiàn)政企分開，消除行政壟斷
要明確政府是制度的供給者，要合理界定政府的經(jīng)濟職能與國有資產(chǎn)所有者職能。政府要有效減少和避免對公共企業(yè)決策過程和生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接干預，減少決策審批程序，要遵守市場規(guī)律和機制，允許企業(yè)自主經(jīng)營，避免公共企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的目標隨著政府政策做出調(diào)整，使企業(yè)真正成為市場經(jīng)濟的主體。
3.適當引入競爭機制，拓寬籌資渠道
對于一些公共企業(yè)，如鐵路、交通等，為了滿足日益擴大的市場需求，解決供不應求的矛盾，政府要想其加快發(fā)展，就要拓寬其籌資渠道。在保證政府投資為主的前提下，鼓勵集體、個人及外資投資，鼓勵和集中社會各種閑散資金向公共產(chǎn)業(yè)的投入。
4.努力提高公共企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理水平
在我國的許多公共企業(yè)，大量存在由壟斷而派生的不良現(xiàn)象，如產(chǎn)品品種單一，定價不合理，技術革新滯后、員工經(jīng)常偷懶，缺乏激勵機制等。這不僅嚴重損害了公共利益，也使我國公共企業(yè)的形象嚴重受損。所以必須發(fā)揮外部輿論的和審計的監(jiān)管作用，提高企業(yè)內(nèi)部管理水平，提高企業(yè)職工自身修養(yǎng)和素質(zhì)，強化社會公德，使我國公共企業(yè)的管理走上一個新臺階。
總之，公共企業(yè)改革是政府改革運動中最引人注目的部分，雖然民營化是在引入競爭，放松管制的背景下大力推行的，但這并不意味著政府的徹底歸隱，當然政府扮演的角色必須是“裁判員”而非“運動員”如何使公共企業(yè)既能保證社會公共產(chǎn)品和服務的供給又使其具有私營企業(yè)的高效率，如何適當建立一種政府與企業(yè)雙方都滿意的責任機制，目前還沒有一個定論，所以，公共企業(yè)的改革何去何從，還值得我們認真思考。
參考文獻：
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