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論代表議案的現(xiàn)狀與發(fā)展①——關(guān)于代表議案和建議專題思考之一
</Script> 與審議權(quán)、選舉權(quán)一樣，提出人大職權(quán)范圍內(nèi)的議案是人大代表重要的職務(wù)行為，是代表參與管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)的重要權(quán)利與途徑。代表議案的合理提出是制度完善和代表素質(zhì)提高的結(jié)果，代表議案的有效處理是發(fā)展社會(huì)主義民主的題中之義。一、代表議案的實(shí)際涵義與現(xiàn)狀
所謂代表議案，是各級(jí)人民代表大會(huì)代表向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人民代表大會(huì)或者地方各級(jí)人民代表大會(huì)提出的議事原案。理論上代表議案包括修改憲法的議案、選舉案、質(zhì)詢案、罷免案、成立特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的議案、就本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)提出的一般性議案。但實(shí)際情況并沒(méi)有如此復(fù)雜，除了代表大會(huì)期間代表提出的一般性議案外，其他特殊議案②的發(fā)生概率極低，不具有研究的典型性與普遍性。
在缺乏組織性行為與非特殊情況下，代表大多集中于立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、司法案件、建設(shè)項(xiàng)目與預(yù)算調(diào)整方面提出議案，雖然對(duì)于司法案件與建設(shè)項(xiàng)目能否成立為代表議案頗有爭(zhēng)議，但實(shí)際情況卻是在代表議案中大量發(fā)生。很顯然，目前代表議案的實(shí)際涵義被代表們賦予了比較寬泛的一般議案的含義，而目前的法律制度并不比代表認(rèn)識(shí)更明確。在憲法的原則規(guī)定下，全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則將幾類議案放在不同章節(jié)，似表明了對(duì)于一般議案與特殊議案區(qū)別的立場(chǎng)，地方法規(guī)則是依據(jù)各自的情況，有的地方取廣義概念，如山西等省人民代表大會(huì)代表議案的規(guī)定；但大部分地方則依然比較模糊，如江蘇、貴州等省人民代表大會(huì)關(guān)于議案的規(guī)定僅籠統(tǒng)規(guī)定代表有權(quán)就“代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)”提出議案。筆者認(rèn)為，由于特殊議案不具有普遍意義，將代表議案的實(shí)質(zhì)涵義限于一般議案既符合當(dāng)前情勢(shì)，也具研究與規(guī)范的實(shí)際意義。
自第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議提出代表議案以來(lái)，代表議案的數(shù)量處于不斷上升的過(guò)程，特別是近年來(lái)，攀升幅度越來(lái)越大。以第六至第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表議案數(shù)為例，如下表：
統(tǒng)計(jì)顯示，目前代表一般議案正處于高漲階段，顯示了代表民主意識(shí)和參與意識(shí)的不斷提高，也是代表工作和民主法制建設(shè)發(fā)展的結(jié)果。但由于憲法規(guī)定的代表議案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)“屬于人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)”的內(nèi)容不易把握，相當(dāng)多的代表議案并不符合代表議案要求，只能轉(zhuǎn)作建議、批評(píng)和意見(jiàn)處理。例如六屆全國(guó)人大一次會(huì)上，大會(huì)收到代表議案61件，其中有28件轉(zhuǎn)作建議處理，占45.9%；七屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，大會(huì)收到代表議案488件，其中有394件轉(zhuǎn)作建議處理，占80.7%；八屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，大會(huì)收到代表議案611件，其中517件轉(zhuǎn)作建議處理，占84.6%；九屆全國(guó)人大一次會(huì)上，大會(huì)收到代表議案830件，其中有730件轉(zhuǎn)作建議處理，占87.9%；十屆人大一次會(huì)議上，大會(huì)收到代表議案1050件，其中712件轉(zhuǎn)作建議處理，占67.8%，以上數(shù)字還不包括大量重復(fù)的代表議案�？梢�(jiàn)，代表議案數(shù)量越來(lái)越高，但能夠立案由專委會(huì)初步審議的比例卻總體上越來(lái)越低，而經(jīng)過(guò)專委會(huì)審議建議列入大會(huì)議程并且列入大會(huì)議程的數(shù)量則更少。
議案的提出和處理應(yīng)當(dāng)受制于嚴(yán)格的程序，議案經(jīng)以法定的方式提出后，必須先經(jīng)過(guò)逐一審查，提出處理意見(jiàn)，然后由主席團(tuán)會(huì)議決定是否列入大會(huì)議程。任何一件議案都不僅僅要牽扯到代表本人，還要牽扯到議案審查委員會(huì)、主席團(tuán)會(huì)議、全體會(huì)議等諸多方面和程序。不符合議案標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量如此龐大與不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，直接導(dǎo)致了大會(huì)主席團(tuán)、專門委員會(huì)審議中無(wú)效勞動(dòng)的增加，甚至不堪重負(fù)，難以保證代表議案的審議質(zhì)量。
但是，就目前代表數(shù)而言，代表議案的數(shù)量還越?jīng)]達(dá)到應(yīng)該達(dá)到的數(shù)量，假定每位代表平均每年認(rèn)真準(zhǔn)備并提出三件左右的議案，全國(guó)人民代表大會(huì)的代表議案將達(dá)到一萬(wàn)件左右，而不是現(xiàn)在的一千多件�？梢�(jiàn)，對(duì)于代表議案數(shù)量的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)有充分的心理準(zhǔn)備，采取適當(dāng)措施利用代表議案推動(dòng)民主法制建設(shè)發(fā)展而不是人大工作的負(fù)擔(dān)。
二、代表議案的分析模式與問(wèn)題
代表議案合理模式的制度設(shè)計(jì)是以代表的高度責(zé)任心和具備較高代議素質(zhì)為前提的。憲法、全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法等僅作了比較簡(jiǎn)約的規(guī)定，部分地方雖以地方性法規(guī)對(duì)代表議案的提出與辦理專門立法，但在代表議案的合理模式方面制度設(shè)計(jì)仍不詳盡，代表議案合理模式并未得到比較有效的解決。
代表議案的合理模式包括合理的提出與合理的處理兩個(gè)方面。代表合理地提出議案，是正確行使代議制中代表權(quán)利的必然要求，是代表個(gè)體素質(zhì)與整體素質(zhì)的充分反映，體現(xiàn)在規(guī)范的形式、合法的內(nèi)容、正確的認(rèn)識(shí)、合理的思維等諸多方面。代表議案得到合理的處理，是正確保障代表法定權(quán)利的必然要求，是人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)合理性的證明，體現(xiàn)在對(duì)代表正確行使權(quán)利的保障、對(duì)代表不適當(dāng)行使權(quán)利的合理制約、對(duì)代表議案法定性和嚴(yán)肅性的維護(hù)等諸多方面。
關(guān)于代表議案合理的形式與內(nèi)容要件，憲法與法律均有不同程度的規(guī)定，但其形式要件與內(nèi)容要件是否得到尊敬、遵守與運(yùn)用，不僅決定于這方面的法律制度，而且受到代表認(rèn)識(shí)角度、思維方式與代表議案處理程序的制約。如下表：
自覺(jué)性低 代表權(quán)利 自覺(jué)性高
權(quán)利來(lái)源 高數(shù)量+低質(zhì)量 高數(shù)量+高質(zhì)量
低數(shù)量+高質(zhì)量 高數(shù)量+低質(zhì)量
制約度高 處理程序 制約度低
研究與設(shè)計(jì)代表議案合理模式的目的是發(fā)揮代表在管理國(guó)家事務(wù)上的重要作用，追求高質(zhì)量的模式才是合理模式。從上表可以看出，代表議案的數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系主要受到代表行使權(quán)利的自覺(jué)性和代表議案處理程序的制約程度的影響，而代表行使權(quán)利的自覺(jué)性是決定因素。在代表素質(zhì)不可能及時(shí)提高與普遍提高的現(xiàn)狀下，合理地設(shè)計(jì)代表議案制度亦能比較有效地解決這一問(wèn)題。關(guān)鍵是如何在提高代表議案質(zhì)量的前提下適當(dāng)保有代表議案的數(shù)量。
但在目前情況下，代表對(duì)議案的認(rèn)識(shí)還存在一定的差距，對(duì)議案處理程序還缺乏足夠的了解，所提議案不符合法律規(guī)定的形式要件，代表的知情權(quán)還未得到充分保障，代表議案的針對(duì)性不夠強(qiáng)等，使代表議案的作用發(fā)揮受到極大的制約：部分代表對(duì)議案規(guī)范與作用不甚了解，在滿腔熱情地提出后采取放任態(tài)度；大會(huì)主席團(tuán)面對(duì)數(shù)量龐大的代表議案無(wú)能為力，在尊重與放棄的兩難中采取轉(zhuǎn)移勞動(dòng)量的下策；制度設(shè)計(jì)對(duì)于代表權(quán)利能否制約莫衷一是，維持現(xiàn)狀只有讓非國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的工作人員分權(quán)。而合理模式的設(shè)計(jì)卻遭遇保障代表權(quán)利使之虛化還是制約代表權(quán)利使之有效的兩種理念的矛盾沖突。
在制度設(shè)計(jì)并不完備的情況下，代表采集議案的方式各行其是，內(nèi)容五花八門，而又彼此影響，因此，部分代表抱著各種心態(tài)盡可能提出議案，甚至在媒體追捧下為了爭(zhēng)當(dāng)“議案大王”而濫湊數(shù)量的個(gè)別代表也不鮮見(jiàn)。當(dāng)代表議案提交后，唯一有權(quán)處理的大會(huì)主席團(tuán)沒(méi)有合理授權(quán)的法律規(guī)定，負(fù)責(zé)議案實(shí)際工作的工作機(jī)構(gòu)及其人員囿于習(xí)慣方式的樊籬，對(duì)于明顯不合理的代表議案不能作廢，事事請(qǐng)示大會(huì)主席團(tuán)事實(shí)上卻不可能，只有自作主張地將部分甚至是大部分代表議案轉(zhuǎn)為代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)處理。
三、代表議案的歷史趨勢(shì)與解決
民主的發(fā)展是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，代表議案是代議制民主的產(chǎn)物，它因?yàn)槊裰餍枰a(chǎn)生，同樣也因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的需要而發(fā)展。代表從現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所提供的客觀條件以及追求民主發(fā)展的愿望出發(fā)，從價(jià)值、制度、組織以及具體的建設(shè)項(xiàng)目等方面提出安排社會(huì)政治與經(jīng)濟(jì)生活的愿望，從而形成特定的具有中國(guó)特色的代表大會(huì)制度中的代表議案。歷史與現(xiàn)實(shí)的發(fā)展證明，社會(huì)發(fā)展需要代表們的廣泛參與，代表需要通過(guò)議案的方式表達(dá)意見(jiàn)、提出愿望。
但前文所述的代表議案的現(xiàn)狀與已經(jīng)呈現(xiàn)的規(guī)律并不等于其歷史發(fā)展的趨勢(shì)。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)情況下代表議案的發(fā)展?fàn)顩r已經(jīng)引起了高層領(lǐng)導(dǎo)和廣大代表的深切關(guān)注。所以代表議案在經(jīng)過(guò)二十年的充分實(shí)踐后，必然會(huì)產(chǎn)發(fā)深度的理論探索，覺(jué)醒代表的責(zé)任意識(shí)，催生相關(guān)的法律規(guī)定，使代表議案的質(zhì)量產(chǎn)生一個(gè)全新的飛躍。
代表議案的發(fā)展是整個(gè)人民代表大會(huì)制度系統(tǒng)化完善的一個(gè)重要方面。一般來(lái)說(shuō)，代表議案存在問(wèn)題的解決與合理模式設(shè)計(jì)，要根據(jù)人民代表大會(huì)制度的基本理論與實(shí)踐，要符合代表比較習(xí)慣的方式和中國(guó)的政治文化，要適應(yīng)代表文化素質(zhì)與法律素質(zhì)逐步提高的現(xiàn)實(shí)，要利于發(fā)揮工作機(jī)構(gòu)的助手作用。
首先，要進(jìn)一步完善法律制度，明確規(guī)定代表議案的合理內(nèi)容，對(duì)于不符合法律規(guī)定的代表議案實(shí)行廢案制度。
目前困擾代表議案的主要問(wèn)題是法律規(guī)定不夠明確具體，加強(qiáng)法律制度的設(shè)計(jì)，必須明確規(guī)定代表議案的內(nèi)容范圍，準(zhǔn)確規(guī)范代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。以全國(guó)人大代表議案為例，代表可就憲法第六十二規(guī)定的全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，提出關(guān)于修改憲法的議案，關(guān)于制定、修改、廢止法律的議案，關(guān)于重大事項(xiàng)決定的議案和關(guān)于憲法及法律執(zhí)行情況的議案等；規(guī)定除在全國(guó)范圍內(nèi)具有重大影響、投資金額巨大的工程建設(shè)項(xiàng)目，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行中的重大變化，國(guó)家預(yù)算執(zhí)行中存在的重大問(wèn)題，以及其他在全國(guó)范圍內(nèi)有重大影響的事項(xiàng)外，規(guī)定代表不得就國(guó)務(wù)院及其所屬部委的職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)、人民法院職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)、地方事務(wù)、黨派、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、其他組織和個(gè)人事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)項(xiàng)目、具體司法案件、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、薪酬福利等具體事務(wù)等提出議案。
對(duì)于不符合法律規(guī)定的形式要件，簽名人數(shù)不足法定人數(shù)，以及內(nèi)容不符合上述要求，直接作為廢案處理，不予審議。
其次，要進(jìn)一步提高代表素質(zhì)，增強(qiáng)代表參政議政的責(zé)任意識(shí)和大局意識(shí)，對(duì)于代表議案實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。
代表在大會(huì)期間提出代表議案是憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，任何組織和個(gè)人必須保障代表這一權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)，列入大會(huì)議程并經(jīng)過(guò)大會(huì)審議通過(guò)的代表議案，有關(guān)單位必須認(rèn)真予以實(shí)施。
但如何合理提出議案，不斷提高代表議案的質(zhì)量，關(guān)鍵在于代表的法律素質(zhì)與文化素質(zhì)，在于代表的大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。人大常委會(huì)和各代表團(tuán)應(yīng)當(dāng)采取多種形式加強(qiáng)代表培訓(xùn)，使代表明確議案的基本要求，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)提出議案。不斷提高代表的參政議政能力，使代表提出議案時(shí)能夠從本行政區(qū)的大局出發(fā)；努力保障代表的代表性，提倡從人民群眾的根本利益出發(fā)，避免狹隘地局限于本部門本單位甚至是個(gè)人的小利益；引導(dǎo)代表依法對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，避免通過(guò)代表議案方式影響司法獨(dú)立；增強(qiáng)代表履職的責(zé)任心，鼓勵(lì)代表密切聯(lián)系人民群眾，通過(guò)多種方式采集代表議案；強(qiáng)調(diào)代表客觀求實(shí)和依法履職，認(rèn)真思考，深入調(diào)研，使所提議案合理合法適當(dāng)。
對(duì)提出重大議案，為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大貢獻(xiàn)的代表或者代表團(tuán)，予以通報(bào)表?yè)P(yáng)。貢獻(xiàn)突出的，由國(guó)家予以獎(jiǎng)勵(lì)。但對(duì)于多次提出與事實(shí)不符的議案，或者多次提出廢案的代表和所在的代表團(tuán)，也應(yīng)當(dāng)予以通報(bào)批評(píng)。同時(shí)切實(shí)保障議案能充分反映代表的真實(shí)意愿，對(duì)于采取欺騙或者威脅手段，強(qiáng)制代表提出議案或者強(qiáng)制代表簽名的任何組織和個(gè)人，所在單位或有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅處理。構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究其刑事責(zé)任。
第三，要進(jìn)一步發(fā)揮工作機(jī)構(gòu)的作用，適當(dāng)授以權(quán)責(zé)，協(xié)助代表提高議案質(zhì)量，對(duì)代表提交的議案實(shí)行初步審查。
代表是各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，人大常委會(huì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為代表依法履行職責(zé)發(fā)揮好參謀助手的作用。尤其是大會(huì)秘書處作為人民代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著做好代表議案登記、整理、摘報(bào)、分析、存檔等重要的基礎(chǔ)工作，在大會(huì)期間發(fā)揮著不可替代的作用。正確有效地處理好大會(huì)期間代表提出的議案，必須適當(dāng)?shù)厥谝詸?quán)責(zé)，可以對(duì)代表議案進(jìn)行初步審查。對(duì)不符合法定形式要件的代表議案，有權(quán)要求提出議案的代表在議案截止日期前補(bǔ)正，對(duì)不同意補(bǔ)正的，有權(quán)予以退回；對(duì)議案內(nèi)容不屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)的，可以建議提出議案的領(lǐng)銜代表或者代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)撤回議案。提案人不同意撤回的，大會(huì)秘書處應(yīng)當(dāng)向大會(huì)主席團(tuán)報(bào)告，經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)同意，作為廢案處理，不予審議。對(duì)不提交主席團(tuán)會(huì)議審議的，經(jīng)領(lǐng)銜代表或代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)要求或者同意，大會(huì)秘書處將其按代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)處理。
人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)及代表團(tuán)負(fù)責(zé)議案的工作人員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)協(xié)助代表作好議案的收集、整理、撰寫、打印等具體工作，為代表議案調(diào)研時(shí)聯(lián)系有關(guān)部門和單位，提供適當(dāng)?shù)谋憷麠l件。有條件的地方，還可以成立專門的代表議案工作部門，為代表提案服務(wù)。
總之，代表依法提出議案是法律規(guī)定的權(quán)利，如何充分保障代表的提案權(quán)，不斷提高代表議案的質(zhì)量，是一個(gè)值得長(zhǎng)期探索的重要問(wèn)題，是人民代表大會(huì)制度發(fā)展與進(jìn)步的重要方面。事實(shí)上，各級(jí)人大常委會(huì)正在不斷努力，部分代表也已經(jīng)在代表議案的采集與制作上不斷探索。如利用廣告征集議案、建立專家型議案腦庫(kù)、轉(zhuǎn)發(fā)議案公開(kāi)信、工作機(jī)構(gòu)代擬等等，雖然這些方式的合理性與必要性還值得進(jìn)一步研究，但已經(jīng)有了比較可喜的開(kāi)端，只要適當(dāng)?shù)丶右越M織引導(dǎo)、制度規(guī)范、人力保障，代表議案進(jìn)入良性軌道是完全可以預(yù)期的。
①本文資料除特別注明外，均來(lái)源于《中國(guó)人大網(wǎng)》歷屆人民代表大會(huì)主席團(tuán)通過(guò)的代表議案處理意見(jiàn)的報(bào)告
②為了行文方便，姑且將前文所述的一般性議案之外的其他議案稱之為特殊議案。
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