淺談行政許可法對(duì)建設(shè)法治政府的影

        淺談行政許可法對(duì)建設(shè)法治政府的影
2004年7月1日實(shí)施的《行政許可法》，是繼《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》實(shí)施后的又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律。這部法律的貫徹實(shí)施，對(duì)進(jìn)一步深化行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，以及從源頭上預(yù)防和治理腐敗，都將產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。
在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制和管理模式下，政府作用無(wú)所不及，行政審批所具有的功能被片面地夸大。因此，行政審批無(wú)處不在，并常常被一些行政部門視作解決行政管理問(wèn)題的萬(wàn)能鑰匙和實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的“王牌”手段。行政許可法適應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求和我國(guó)加入世界貿(mào)易組織的新形勢(shì)，適應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革的方向和要求，適應(yīng)從源頭上預(yù)防和治理腐敗的治本之需要，體現(xiàn)了行政行為的新理念，對(duì)我國(guó)建設(shè)法治政府必將產(chǎn)生深刻的影響。
國(guó)務(wù)院于2004年3月22日印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出了建設(shè)法治政府的目標(biāo)。依法治國(guó)，要求國(guó)家是法治國(guó)家，社會(huì)是法治社會(huì)，政府是法治政府。與依法治國(guó)的目標(biāo)是建立法治國(guó)家相適應(yīng)，依法行政的目標(biāo)必然是建設(shè)法治政府。據(jù)此，《綱要》規(guī)定，全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。
建設(shè)法治政府，就是要求行政機(jī)關(guān)自覺(jué)運(yùn)用體現(xiàn)最廣大人民根本利益的法律管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)，按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償。我認(rèn)為，行政許可法的制定和實(shí)施，對(duì)于建設(shè)法治政府的意義主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一、行政許可法樹立了“有限政府”的理念。行政許可法通篇貫穿了“有限政府”的理念，限制了政府的權(quán)力，有利于推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)換。
行政許可法明確規(guī)定了賦予政府權(quán)力的價(jià)值取向、政府權(quán)力的范圍、政府管理與社會(huì)管理的關(guān)系等。在政府管理與公民、法人或者其他組織自主決定的關(guān)系上，確立了公民、法人或其他組織自主決定優(yōu)先的原則；在政府管理與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系上，確立了市場(chǎng)優(yōu)先的原則；在政府管理與社會(huì)自律的關(guān)系上，確立了社會(huì)自律優(yōu)先的原則。這些制度和原則對(duì)防止公權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活和公民個(gè)人生活的過(guò)度干預(yù)，培育社會(huì)自律機(jī)制，發(fā)揮行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)在社會(huì)生活中的作用，促進(jìn)政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)，都具有重要作用。
行政許可法通過(guò)對(duì)行政許可權(quán)作出規(guī)定，相對(duì)集中了行政許可的設(shè)定權(quán)，除全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、省級(jí)地方人大及其常委會(huì)以及省級(jí)人民政府外，包括國(guó)務(wù)院部門內(nèi)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)一律不得設(shè)定行政許可。行政許可法還規(guī)定，地方不得設(shè)定有關(guān)資格、資質(zhì)的行政許可，不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可，不得通過(guò)設(shè)定限制其他地區(qū)的商品、服務(wù)進(jìn)入本地市場(chǎng)。這些規(guī)定有利于從源頭上改變行政許可過(guò)多、過(guò)濫的現(xiàn)狀，打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和法制的統(tǒng)一。
行政許可法合理界定和劃分了行政許可的設(shè)定權(quán)。其中，取消國(guó)務(wù)院規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán)，為改變部門自我授權(quán)、任意擴(kuò)大本部門權(quán)力的現(xiàn)象奠定了法律基礎(chǔ)。行政許可法較為充分地體現(xiàn)了政府權(quán)力有限的理念，這部法律的施行，必將推動(dòng)有限政府的建設(shè)，并從源頭上解決行政許可的過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題。
二、行政許可法樹立了“責(zé)任政府”的理念，明確了權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則，有利于強(qiáng)化政府的責(zé)任意識(shí)。
“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)須賠償”，這是依法行政、建設(shè)法治政府的基本要求。行政許可法倡導(dǎo)責(zé)任政府，就是用法律的形式將許可的責(zé)任屬性固定下來(lái)，將行政機(jī)關(guān)實(shí)施許可的權(quán)力，與應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)督檢查職責(zé)以及失職瀆職必須承擔(dān)的法律責(zé)任作了具體的規(guī)定，體現(xiàn)了權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則。對(duì)于當(dāng)事人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)不僅有依法受理和審查的責(zé)任，而且對(duì)于違法亂紀(jì)實(shí)施的行為還負(fù)有國(guó)家賠償?shù)呢?zé)任。違法設(shè)定行政許可的，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令設(shè)定該行政許可的機(jī)關(guān)改正或者依法撤銷；對(duì)于無(wú)正當(dāng)理由不受理行政許可申請(qǐng)、不履行公開義務(wù)和告知義務(wù)、應(yīng)當(dāng)組織聽證而不組織聽證的、應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予行政許可而不準(zhǔn)的，以及濫發(fā)許可的等等，依法給予直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這樣，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的過(guò)程，就是履行職責(zé)的過(guò)程，如果行使權(quán)力違法、越權(quán)，或者不遵守法定程序，都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如果造成公民、法人和其他組織利益損害的，還必須依法承擔(dān)賠償責(zé)任。建設(shè)責(zé)任政府，這是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。
三、行政許可法樹立了“服務(wù)政府”的理念，強(qiáng)調(diào)了便民原則，有利于促進(jìn)政府提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
長(zhǎng)期以來(lái)，由于觀念、體制、機(jī)制、制度等方面的原

        因，一些行政機(jī)關(guān)不是盡可能地為老百姓提供方便、快捷的服務(wù)，而是設(shè)置種種繁瑣的程序、手續(xù)，老百姓為了得到一個(gè)許可證往往必須跑幾個(gè)、十幾個(gè)甚至幾十個(gè)部門，蓋上百個(gè)章。針對(duì)這些問(wèn)題，行政許可法強(qiáng)調(diào)了便民原則，有利于促進(jìn)政府提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。行政許可法確立了一系列有利于便民、高效的制度：一是“一個(gè)窗口辦理”、“統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理”制度；二是老百姓申請(qǐng)行政許可事項(xiàng)，盡可能簡(jiǎn)便、高效，如免費(fèi)提供申請(qǐng)書格式文本，可以委托代理人或通過(guò)信函、傳真等等；三是對(duì)符合法定條件的申請(qǐng)，當(dāng)場(chǎng)受理制度；四是嚴(yán)格在法定期限內(nèi)辦理行政許可、作出行政許可決定制度；五是“你只要提出申請(qǐng)，一切都由我來(lái)辦”制度，由原來(lái)讓老百姓跑來(lái)跑去拜衙門過(guò)關(guān)卡，變成由行政機(jī)關(guān)在整個(gè)審批過(guò)程中提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，只要行政機(jī)關(guān)能辦的事就不再麻煩老百姓。行政許可法的這些規(guī)定，對(duì)于消除行政機(jī)關(guān)的推諉、拖拉、辦事效率低下，建設(shè)高效服務(wù)政府無(wú)疑將起重要作用。在這些方面，各地都進(jìn)行了積極的探索，我區(qū)的行政服務(wù)中心，就是一種便民、快捷、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的集中辦理形式，亦取得了良好的社會(huì)效果。
四、行政許可法樹立了“陽(yáng)光政府”的理念，規(guī)定了“公開、公平、公正”的原則，有利于促進(jìn)政務(wù)公開，接受老百姓的監(jiān)督。
行政許可法規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則，有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布，未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)。行政許可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開。符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，申請(qǐng)人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)不得歧視。
“陽(yáng)光是最好的防腐劑”。行政許可法的這些規(guī)定，把政府的行政行為放到陽(yáng)光之下，必須做到公開、透明、公正、公平。這對(duì)于規(guī)范政府的行政行為，建設(shè)陽(yáng)光政府，實(shí)施老百姓對(duì)政府政務(wù)活動(dòng)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、徇私枉法等腐敗現(xiàn)象，都具有重要意義。
法治政府，必然是陽(yáng)光政府。如果政府的政務(wù)活動(dòng)不透明、不公開，“暗箱操作”，就必然會(huì)有各種私弊。多年來(lái)，黨和國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)，要求政府推行政務(wù)公開，近幾年又提出建設(shè)“陽(yáng)光政府”的目標(biāo)。但是，政務(wù)公開雖然有所進(jìn)步，但是至今不能說(shuō)令人滿意。關(guān)鍵是缺乏一種實(shí)施機(jī)制。行政許可法初步建立了一種實(shí)施機(jī)制。例如在行政許可的設(shè)定上，不僅規(guī)定了未經(jīng)公布的不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)，而且規(guī)定在起草法律草案、法規(guī)草案和政府規(guī)章草案時(shí)，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)、論證會(huì)等形式，聽取老百姓的意見。如果沒(méi)有這個(gè)程序，立法機(jī)關(guān)就會(huì)不予審議。再如在實(shí)施行政許可時(shí)，行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以公開，公眾有權(quán)查閱。應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告并舉行聽證，并在監(jiān)督檢查和法律責(zé)任一章，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)沒(méi)有遵循政務(wù)公開應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
五、行政許可法樹立了“誠(chéng)信政府”理念。行政許可法規(guī)定了“信賴保護(hù)原則”，有利于提高行政機(jī)關(guān)及其工作人員的誠(chéng)信意識(shí)。
行政許可法在我國(guó)第一次以法律的形式確立了信賴保護(hù)原則。行政許可法第八條規(guī)定：公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可，由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。
行政許可法確立的信賴保護(hù)原則，具有非常重要的意義。一是有利于改變目前一些行政機(jī)關(guān)的行政行為朝令夕改、缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性的問(wèn)題。根據(jù)信賴保護(hù)原則，行政機(jī)關(guān)必須誠(chéng)實(shí)守信，規(guī)劃計(jì)劃、政策措施必須保持相對(duì)穩(wěn)定，給老百姓以明確的預(yù)期。二是有利于保護(hù)老百姓的切身利益不受損害，一旦行政機(jī)關(guān)確需改變已經(jīng)生效的行政行為時(shí)，由此給老百姓造成的損失必須依法給予補(bǔ)償。三是有利于老百姓樹立對(duì)法律的信仰和對(duì)政府的信賴。四是有利于行政機(jī)關(guān)及其工作人員提高誠(chéng)信意識(shí)，進(jìn)一步嚴(yán)格依法行政。
六、行政許可法樹立了“廉潔政府”的理念，有利于進(jìn)一步防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員以權(quán)謀私的現(xiàn)象。范文先生版權(quán)所有
過(guò)去，行政審批、行政許可過(guò)多、過(guò)濫而又減不下來(lái)的主要原因在于，有些行政機(jī)關(guān)把行政許可權(quán)作為“設(shè)卡尋租”的手段，謀取本部門的利益和個(gè)人私利。有的行政機(jī)關(guān)把應(yīng)當(dāng)是無(wú)償服務(wù)的行政審批變成有償服務(wù)，有的行政機(jī)關(guān)把本來(lái)應(yīng)當(dāng)由企業(yè)和其他組織自愿選擇的服務(wù)，通過(guò)中介組織變成了強(qiáng)制性服務(wù)。由于行政審批、行政許可缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制，在一定意義上說(shuō)，行政審批、行政許可助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象的蔓延。特別是在土地使用權(quán)等有限自然資源的開發(fā)利用審批和壟斷性企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入許可方面，以權(quán)謀私的現(xiàn)象更為嚴(yán)重，發(fā)生了一些腐敗和徇私枉法的案件，敗壞了政府現(xiàn)象。
針對(duì)上述情況，行政許可法正是著眼于解決行政許可中的腐敗問(wèn)題，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，對(duì)設(shè)定和實(shí)施行政許可的全過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控，使權(quán)力和利益脫鉤，并與責(zé)任掛鉤，保證權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。一是公開、透明，將行政許可的全過(guò)程置于陽(yáng)光之下操作。二是原則上不收費(fèi)，特別規(guī)定行政機(jī)關(guān)提供行政許可申請(qǐng)書格式文本不得收費(fèi)，防止設(shè)卡尋租現(xiàn)象在具體環(huán)節(jié)上發(fā)生。三是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可不得向申請(qǐng)人提出購(gòu)買指定商品、接受有償服務(wù)等不正當(dāng)要求；行政機(jī)關(guān)工作人員辦理行政許可，不得索取或者收受申請(qǐng)人的財(cái)物，不得謀取其他利益。四是行政機(jī)關(guān)工作人員違反上述規(guī)定，依法給予行政處分或者追究刑事責(zé)任。行政許可的監(jiān)督約束機(jī)制，對(duì)于樹立政府新形象，建設(shè)人民群眾滿意的廉潔政府，同樣具有極其重要的意義。
總之，行政許可法的制定是我國(guó)行政法治建設(shè)的重要里程碑，它必將推進(jìn)我國(guó)行政許可行為的法制化、規(guī)范化，推進(jìn)我國(guó)建設(shè)法治政府的整個(gè)進(jìn)程。

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