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金融機(jī)構(gòu)改革中改進(jìn)政府的作用
在金融機(jī)構(gòu)改革中改進(jìn)政府的作用
周小川
女士們、先生們，各位朋友，各位來賓：早上好。非常高興參加中國改革高層論壇。
本次論壇的主題是“以政府管理體制改革為重點推進(jìn)體制創(chuàng)新”，題目似有要評論政府做的怎樣及應(yīng)如何做的意思。中國政府一向有深入開展批評與自我批評的傳統(tǒng)，注重在深化認(rèn)識的過程中使改革不斷推進(jìn)。在這個框架下，我主要想講講政府作為管理者如何進(jìn)一步在金融機(jī)構(gòu)微觀改革方面發(fā)揮作用的問題。
一、政府應(yīng)進(jìn)一步明確金融機(jī)構(gòu)改革重組的目的。我們?yōu)槭裁匆M資源來改革和重組金融機(jī)構(gòu)呢？對此，往往存在兩種不同的理解。一種認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)改革的目的是避免風(fēng)險、危機(jī)和不穩(wěn)定，避免給政府添亂，有人認(rèn)為既然金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險集中，可把一些金融機(jī)構(gòu)關(guān)了，關(guān)了就不會再出風(fēng)險了。另一種認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)是否強(qiáng)�。≧obust）并提供良好的金融服務(wù)，關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)是否能夠保持持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，因此，需要通過改革來使多數(shù)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)健，使它們既降低風(fēng)險，又提供優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)。
前一種目的似過窄和較重近期。我們不能僅僅擔(dān)憂風(fēng)險，如果金融服務(wù)不足，經(jīng)濟(jì)必然會受到損害。一個例子是，中國農(nóng)村某類金融機(jī)構(gòu)發(fā)展不健康，關(guān)閉后農(nóng)村金融服務(wù)顯得不足，有人評論說拖了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的后腿。后一種目的實際是強(qiáng)調(diào)金融業(yè)配置資源的功能，金融服務(wù)不足，儲蓄資金作為一種重要要素資源就無法有效配置到經(jīng)濟(jì)中去，會造成很大的浪費，對經(jīng)濟(jì)中長期增長的效率產(chǎn)生明顯的負(fù)效用。另外，金融業(yè)本身盡管會產(chǎn)生風(fēng)險，但它又是一種風(fēng)險吸收機(jī)制。事實上，金融部門通常吸收了實體經(jīng)濟(jì)部門一部分風(fēng)險，并為實體經(jīng)濟(jì)發(fā)現(xiàn)價格。如果功能發(fā)揮的好，金融市場會起到吸收、緩沖和化解風(fēng)險的作用。
如果強(qiáng)調(diào)后一種改革目的，就要使金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)健，也就意味著，政府對金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)軌期間形成的和歷史遺留的包袱要認(rèn)帳、要剝離；政府要建立有利于增強(qiáng)金融服務(wù)的財務(wù)、會計、撥備和稅收等制度，解除金融機(jī)構(gòu)發(fā)展和提供良好金融服務(wù)所面臨的各種束縛；政府放松對金融機(jī)構(gòu)的各種不必要的管制，要支持使其建立正確的激勵機(jī)制，促使其為改進(jìn)金融服務(wù)、優(yōu)化資源配置作出努力；政府要推動市場的發(fā)育并促成競爭性市場機(jī)制，解除對價格的不必要的管制，使市場發(fā)揮作用；要促成金融機(jī)構(gòu)和金融市場的提高定價能力，包括貨幣市場、資本市場上的定價能力，而不是反其道而行之；要積極穩(wěn)步推進(jìn)有利于形成市場定價機(jī)制的各種工具，包括衍生金融工具；要對會計、評估、評級等中介服務(wù)有個明確的戰(zhàn)略，使其既能滿足當(dāng)前市場的要求，又能考慮中長期市場發(fā)展和培育的需要。
二、政府在強(qiáng)調(diào)公司治理改革時應(yīng)進(jìn)一步明確公司治理的原則與指引。許多人已認(rèn)識到，完善公司治理是改革的重中之重，但公司治理的概念和內(nèi)容有待進(jìn)一步明晰。
公司治理的基本要求主要體現(xiàn)在《公司法》中，而我國《公司法》尚需進(jìn)一步完善；同時，僅靠《公司法》也是不夠的，公司治理涉及理念、慣例、法律以外的約定、自律組織的約定以及文化。在我國，各部門對于公司治理的說法和要求也不盡一致。我們可以觀察到，這些要求中都有若干重大遺漏，對實踐中的重大難點也未給出解決的指導(dǎo)。對于OECD公司治理原則（1999年版和2004年修訂版）我們沒有正式的態(tài)度。因此，我們所說的公司治理改革很可能是一個沒有定義或定義不清的改革。舉幾個例子：1）股東利益是公司治理核心內(nèi)容之一，但我們存在大量侵犯股東利益的例子，且沒有明確的解決問題的途徑。比如，債轉(zhuǎn)股，轉(zhuǎn)股股東權(quán)利沒有得到保證，利益也沒有保證，甚至處于非債非股的懸空狀態(tài)。2）OECD公司治理原則中注重stakeholders作用，我們將其翻譯為“利益相關(guān)者”，有的翻譯為“利東”，可以說尚不存在準(zhǔn)確的、普遍接受的中文詞，更沒有關(guān)于stakeholders在公司治理中如何發(fā)揮作用的原則和指引。3）黨組織和董事會、管理層的分工問題，這是有中國特色的。絕大多數(shù)情況下，黨組織對董事會、管理層起到了支持保障作用，但也有少數(shù)實例表明存在不一致的情況，爭議如何解決，還需要相應(yīng)的原則和指引。4）治理與監(jiān)管的關(guān)系問題。中國企業(yè)在計劃經(jīng)濟(jì)體制下和轉(zhuǎn)軌初期由行政主管部門作為“父母官”，它既代表所有者，又是監(jiān)管者�，F(xiàn)在盡管治理和監(jiān)管大體分開了，但兩者混淆交叉的現(xiàn)象依然十分普遍，各種例證不斷。這方面也缺乏明確的原則和指引。
公司治理改革是一項人們寄予重大希望的改革，我們當(dāng)然不能使這項改革由于原則和指引方面的模糊性而最終令眾人失望。如何把一個無定義或定義不清的改革改變?yōu)橐粋�有定義或定義基本清楚的改革，如何總結(jié)各種國際經(jīng)驗、歷史經(jīng)驗并結(jié)合中國的現(xiàn)實國情明確公司治理的原則和指引，政府應(yīng)可發(fā)揮重要作用。
三、改進(jìn)AMCs（資產(chǎn)管理公司）的運作和政策。AMCs自1999年成立至今已有數(shù)年時間了，最近也發(fā)現(xiàn)其中出現(xiàn)了不
少問題，特別是處置價格、以權(quán)謀私、利益輸送等問題。政府創(chuàng)建AMCs后，仍有許多認(rèn)識需要深化。首先，應(yīng)認(rèn)識到，當(dāng)且僅當(dāng)改革的目的是使微觀金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)健化并提供更好的金融服務(wù)時，才有必要把歷史遺留下來的、特別是政企不分階段遺留下來的包袱剝離出來，否則，對政府講，只是把風(fēng)險從“左口袋”裝到“右口袋”，會引來很多置疑和批評。其次，政府成立AMCs是為了進(jìn)行專業(yè)化處置，但AMCs處置的不是好資產(chǎn)，而是可疑類、損失類資產(chǎn)。處置這種資產(chǎn)時談?wù)摰谋Ｖ翟鲋岛头乐箛匈Y產(chǎn)流失，與處置國有優(yōu)良資產(chǎn)的作法會很不相同，其中涉及數(shù)量上和速度上的平衡關(guān)系問題，即到底有沒有“冰棍效應(yīng)”的問題。盡管個別資產(chǎn)在長時間持有后價值能夠回升，但多數(shù)情況下，拖時越長，回收的價值越小，從這個角度講，“冰棍效應(yīng)”這個比喻不是沒有道理的。但處置快了，也會面臨“為何不多收回一些”的質(zhì)問。第三，在市場化改革的條件下，資產(chǎn)處置必然是市場處置，因此就要培育市場，并把由競爭性市場中得出的公允價格作為合理的處置價格；這要求市場參與主體應(yīng)當(dāng)是財務(wù)硬約束的，即財務(wù)制度完善、產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰且其內(nèi)部有正向激勵機(jī)制；而建立激勵機(jī)制又需要國家有一個資產(chǎn)處置的回收底線，在底線基礎(chǔ)上建立一個多收多得的遞增的激勵制度。如上述邏輯鏈條中任何一環(huán)出了問題，依靠市場處置不良資產(chǎn)就會出很多問題。
政府可做什么呢？1）應(yīng)該完善法律法規(guī)。盡管我們有一個AMCs條例，但在資產(chǎn)處置方面的立法、司法和執(zhí)法方面仍有不少掣肘和受束縛之處。這可以通過國際比較看出，中國做的不夠好。2）在培育市場方面，如果想要用競爭性市場來決定和評判處置工作的好壞，那么參與主體僅靠四家國有制的AMCs是不夠的，需要吸引私人的、外資的處置者進(jìn)入市場。3）要對四家公司內(nèi)部進(jìn)行改革，防止其機(jī)關(guān)化、官本位，避免在資產(chǎn)處置上軟約束等不利于價格形成的因素。4）在市場未發(fā)育之時，需要模擬市場去定價，即需要有市場經(jīng)驗的機(jī)構(gòu)進(jìn)行價格評估。這才能夠避免軟約束并建立內(nèi)部激勵機(jī)制。5）建立內(nèi)部激勵機(jī)制。如果激勵機(jī)制缺失或過于微弱，資產(chǎn)保值增值和最大限度的回收很可能成為一句空話，人們可能會尋求有利自身的激勵，可能會出現(xiàn)不少謀取個人利益和經(jīng)濟(jì)利益輸送等案例。6）處置的程序和工作程序是很重要的，可以約束不合適的作法，使處置必須通過競爭性市場。但如果建設(shè)市場基礎(chǔ)的力度不夠，比如市場參與者軟約束，或內(nèi)部存在反向激勵機(jī)制，那么，正當(dāng)程序之下便可有利益輸送，程序還很可能成為謀私行為的保護(hù)傘。7）中介市場要成長。資產(chǎn)處置高度依賴于中介機(jī)構(gòu)的誠信和服務(wù)的質(zhì)量。政府對此應(yīng)有個戰(zhàn)略性的安排和指導(dǎo)。8）設(shè)立AMCs的初衷不僅是專業(yè)化處置資產(chǎn)，而是要使商業(yè)銀行等原剝離主體變得更強(qiáng)健，以能提供良好金融服務(wù)。政府需考慮如何處理好AMCs與原剝離主體之間的關(guān)系。
如果上述幾個方面做得不夠好，會在AMCs運作中看到很多不會滿意的現(xiàn)象，人們也會有很多非議。
中國國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對AMCs的問題很重視。溫總理說，“AMCs處置不良資產(chǎn)已經(jīng)5年了，需要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，研究解決長期存在的問題”。在加強(qiáng)AMCs內(nèi)部管理和外部監(jiān)管的同時，政府也還有許多事情可以做得更好。在未來相當(dāng)長一段時期內(nèi)，中國經(jīng)濟(jì)需要一個功效良好的資產(chǎn)市場。
（本文是周小川行長在2005年7月13日“中國改革高層論壇”上的講話。）
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