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韓俊：全黨工作的重中之重－－論“三農(nóng)”問(wèn)題
韓�。喝h工作的重中之重－－論“三農(nóng)”問(wèn)題
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出：“必須堅(jiān)持把解決好‘三農(nóng)’問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，任何時(shí)候都不能放松。”這是具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義的重要論斷，對(duì)于推動(dòng)全黨全社會(huì)站在全局的高度重視“三農(nóng)”問(wèn)題，從根本上解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，必將產(chǎn)生極其重要的作用。
“三農(nóng)”問(wèn)題的現(xiàn)狀與癥結(jié)
近年來(lái)，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的政策支持力度明顯加大，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)始呈現(xiàn)良好的勢(shì)頭，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機(jī)，農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)較快增長(zhǎng)。但應(yīng)清醒地看到，“三農(nóng)”問(wèn)題的解決遠(yuǎn)未達(dá)到理想的程度。雖然長(zhǎng)期困擾國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)產(chǎn)品供給不足的矛盾緩解了，但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)業(yè)綜合效益不高的矛盾仍很突出；雖然農(nóng)民收入的增長(zhǎng)速度明顯加快，但有大量的農(nóng)村人口收入和生活水平仍相當(dāng)?shù)汀．?dāng)前我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展失衡現(xiàn)象仍十分突出。城鄉(xiāng)居民收入差距目前已擴(kuò)大到3.3倍，是改革開(kāi)放以來(lái)城鄉(xiāng)居民收入差距拉得最大的時(shí)期。若考慮到城市居民的各種福利性補(bǔ)貼，城鄉(xiāng)居民的實(shí)際收入差距會(huì)更大。
從當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期看，制約“三農(nóng)”問(wèn)題的各種矛盾和問(wèn)題主要有：第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨耕地面積繼續(xù)減少、生態(tài)環(huán)境整體惡化、水資源更加緊缺的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國(guó)人均耕地不足1.5畝，為世界平均水平的43％；人均水資源僅為世界平均水平的1/4�！叭嗽龅販p、水減”的趨勢(shì)在加劇，資源條件對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的約束越發(fā)突出。第二，農(nóng)村勞動(dòng)力供大于求，就業(yè)不充分，大量人口滯留農(nóng)村，仍是實(shí)現(xiàn)全面小康的嚴(yán)重“瓶頸”。2003年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力3.1億人，而一般認(rèn)為我國(guó)在現(xiàn)有生產(chǎn)技術(shù)水平下，農(nóng)業(yè)僅需要1.8億左右的常年勞動(dòng)力。第三，雖然農(nóng)戶(hù)已成為相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)主體，但農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度還很低。目前，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織尚未形成大的氣候，在為農(nóng)民提供技術(shù)、信息、資金、物資和產(chǎn)品銷(xiāo)售服務(wù)等方面發(fā)揮的作用還很有限。第四，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域投入不足，總體覆蓋力度不夠。在教育方面，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)教育條件差距較大。在醫(yī)療方面，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入太少，農(nóng)民醫(yī)療衛(wèi)生條件亟須改善，貧困地區(qū)的一些貧困家庭陷入了因貧致病、因病致貧的惡性循環(huán)。在社會(huì)保障方面，按享受社會(huì)保障的從業(yè)人員計(jì)算，農(nóng)村的社會(huì)保障覆蓋率只有3％，城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋率的比例為22∶1。第五，農(nóng)村資金供求矛盾相當(dāng)突出，農(nóng)村金融體系改革滯后。目前，農(nóng)村資金外流的規(guī)模平均每年高達(dá)700億—800億元。在各大商業(yè)銀行紛紛撤出農(nóng)村以后，僅靠農(nóng)村信用社系統(tǒng)的信貸實(shí)力，無(wú)力解決農(nóng)民貸款難的問(wèn)題。第六，農(nóng)村基層政權(quán)體制改革有待實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。全國(guó)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府近3.9萬(wàn)個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政供養(yǎng)人口龐大。
我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的癥結(jié)，可以歸結(jié)為深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾和體制性矛盾兩個(gè)方面的基本制約。
從結(jié)構(gòu)性矛盾看，我國(guó)工業(yè)化過(guò)程中就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不協(xié)調(diào)。第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比重下降快，就業(yè)比重下降慢。2003年，我國(guó)農(nóng)業(yè)GDP份額已經(jīng)下降到14.3％，而農(nóng)業(yè)就業(yè)份額仍高達(dá)50％。目前，我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化中期階段，但城鎮(zhèn)化程度卻比2000年世界平均水平低10％。我國(guó)目前人均GDP僅有1000美元，但已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的農(nóng)產(chǎn)品需求制約，最基本的原因是城鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)群體比重太小。我國(guó)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難，最根本的障礙是城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯滯后。農(nóng)村人口非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢，農(nóng)民比重過(guò)大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)相對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率過(guò)低。
從體制性矛盾看，在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，長(zhǎng)期實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)體制，工農(nóng)產(chǎn)品不能平等交易，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，從農(nóng)業(yè)部門(mén)取得了巨額資金，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位受到嚴(yán)重削弱；在城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制下，我國(guó)不是隨著工業(yè)化的發(fā)展逐步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，加速農(nóng)村勞動(dòng)力和人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，而是從體制、政策到各項(xiàng)管理制度都限制農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居，城鄉(xiāng)之間要素不能自由流動(dòng)，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力被束縛在土地上，農(nóng)村就業(yè)嚴(yán)重不足；由于實(shí)行農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口與城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口兩種戶(hù)籍制度，造成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等，加劇了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的失衡，使城鄉(xiāng)差別制度化。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然我們?cè)诩訌?qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、改善城鄉(xiāng)關(guān)系上做了大量工作，但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在資源配置和國(guó)民收入分配中仍處于不利地位，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在發(fā)展機(jī)會(huì)和社會(huì)地位方面仍不平等。由于長(zhǎng)期受城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制的影響，在處理農(nóng)村與城市關(guān)系問(wèn)題上，仍自覺(jué)或不自覺(jué)地存在“重城輕鄉(xiāng)”的觀(guān)念，甚至以犧牲農(nóng)民利益來(lái)?yè)Q取城市和工業(yè)的發(fā)展。例如，近年來(lái)，國(guó)家制定一系列政策，取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的制度環(huán)境得到初步改善，但進(jìn)城農(nóng)民與城市居民在就業(yè)、社會(huì)保障、享受公共服務(wù)等方面的權(quán)利仍不平等。過(guò)去十幾年農(nóng)民工工資基本
沒(méi)有多大提高�，F(xiàn)在的各類(lèi)保險(xiǎn)尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)門(mén)檻太高，沒(méi)有考慮進(jìn)城農(nóng)民工的需要。在外來(lái)人口比較集中的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣某鞘邪l(fā)展和公共服務(wù)規(guī)劃沒(méi)有考慮這部分人口的需要。再如，隨著國(guó)有土地使用制度改革的深入，城鎮(zhèn)非農(nóng)建設(shè)用地已從行政劃撥逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化出讓?zhuān)恋爻鲎寖r(jià)格大幅飆升，但向農(nóng)民集體征用土地的補(bǔ)償辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍停留在行政劃撥年代。這是改革開(kāi)放以后出現(xiàn)的“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的一種新形式，也是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一條渠道。這些問(wèn)題說(shuō)明，迄今為止計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制尚未從根本上發(fā)生改變。
著力從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題
解決制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的體制性矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾，全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)全面進(jìn)步，必須牢固樹(shù)立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，切實(shí)貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方針，堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，堅(jiān)持“多予、少取、放活”，依法保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。
著眼于通過(guò)深化改革，從體制和法律上建立保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制。強(qiáng)制性大量征地造成的農(nóng)民生活水平下降、就業(yè)無(wú)著落等問(wèn)題日益嚴(yán)重，因征地問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇。土地征用應(yīng)當(dāng)有利于富裕農(nóng)民而不是造成大批農(nóng)民失地失業(yè)，應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大社會(huì)不公。從根本上解決失地農(nóng)民問(wèn)題，需要有新的立法和政策，既要保證國(guó)家建設(shè)用地，又要給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償，給失地農(nóng)民以妥善的安置。這樣做，從短期看，原始積累會(huì)少一些；但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，工業(yè)化進(jìn)程并不會(huì)放慢，相反，因?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，農(nóng)民收入增加，農(nóng)村市場(chǎng)擴(kuò)大，有利于保障工業(yè)化更迅速、更穩(wěn)妥地進(jìn)行。為了保障農(nóng)民權(quán)益，應(yīng)完善有關(guān)法律，對(duì)公共利益作出明確的法律界定，不能濫用征地權(quán)。應(yīng)給予被征地農(nóng)民以公平的補(bǔ)償，并完善征地程序，保證在征地過(guò)程中使農(nóng)民有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障是保障其權(quán)益的根本途徑，應(yīng)改變一次性貨幣安置為主的做法，由政府把土地出讓收益按一定比例注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。這應(yīng)成為農(nóng)民社會(huì)保障基金的主要來(lái)源。
調(diào)整國(guó)民收入分配政策和國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的支持機(jī)制。工業(yè)化進(jìn)入中期階段后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力主要來(lái)自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這是世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍規(guī)律。這一時(shí)期工農(nóng)關(guān)系的基本特征是，農(nóng)業(yè)不再為工業(yè)發(fā)展提供積累，農(nóng)業(yè)成為接受“補(bǔ)助”的部門(mén)。我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，為國(guó)家加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)提供了可能。盡管我國(guó)現(xiàn)在農(nóng)村人口還占多數(shù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，還不可能像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣通過(guò)補(bǔ)貼來(lái)解決農(nóng)民收入問(wèn)題，但現(xiàn)在我們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了較大增強(qiáng)，集中一定的財(cái)力，為“三農(nóng)”提供一定程度的支持，為農(nóng)民辦一些事情，也還是能做得到的。實(shí)現(xiàn)以工促農(nóng)，應(yīng)當(dāng)從存量和增量?jī)蓚�(gè)方面合理調(diào)整國(guó)民收入在工農(nóng)之間和城鄉(xiāng)之間的分配格局，提高政府運(yùn)用財(cái)政手段支持農(nóng)業(yè)的能力。財(cái)政支農(nóng)支出的增長(zhǎng)幅度應(yīng)繼續(xù)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。應(yīng)特別重視加快農(nóng)村和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在農(nóng)村水利、道路、通訊、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)村電網(wǎng)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等小型公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施上加大投入力度。按照建立公共財(cái)政體制的要求，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金的使用方向，轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼方式，逐步減少對(duì)流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，建立對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼制度。充分利用世貿(mào)組織的“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)科研及其成果推廣、質(zhì)量安全和檢驗(yàn)檢測(cè)、農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施、農(nóng)民培訓(xùn)等方面的投入。逐步探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。按照有利于增加農(nóng)戶(hù)和企業(yè)貸款、有利于改善農(nóng)村金融服務(wù)的要求，以培育競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)、形成合理的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系為目標(biāo)，推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革，提高對(duì)農(nóng)民的貸款面。
加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，形成城市對(duì)農(nóng)村發(fā)展的帶動(dòng)機(jī)制。未來(lái)20年，如果發(fā)展戰(zhàn)略和政策選擇得當(dāng)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展將為解決“三農(nóng)”問(wèn)題提供難得的機(jī)遇；如果繼續(xù)將農(nóng)民排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程之外，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出和尖銳，也將使解決“三農(nóng)”問(wèn)題的難度陡然增大。從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，逐步減少農(nóng)民，發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用。應(yīng)逐步消除農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的各種歧視性政策和障礙，加快建立城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等的就業(yè)制度。當(dāng)前局部地區(qū)出現(xiàn)用工緊張，主要原因是：工資低，勞動(dòng)條件差，農(nóng)民不愿干；技術(shù)要求高，農(nóng)民干不了。解決農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，關(guān)鍵是提高農(nóng)民就業(yè)技能，提高農(nóng)民整體素質(zhì)。應(yīng)將農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)作為一件大事來(lái)抓，大幅度增加用于勞動(dòng)力培訓(xùn)的投入，探索新的培訓(xùn)方式。推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，放寬農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居的條件，為農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的城市產(chǎn)業(yè)工人和市民提供良好的制度環(huán)境。城市政府在制定政策時(shí)，應(yīng)把在城市有固定工作和住所的進(jìn)城農(nóng)民視同常住人口對(duì)待，特別是應(yīng)把外來(lái)人口對(duì)住房、學(xué)校等設(shè)施的需求納入城市建設(shè)規(guī)劃。城市各種公共服務(wù)應(yīng)該有效服務(wù)于全社會(huì)。同時(shí)，在住房、就學(xué)、社會(huì)保障、社會(huì)管理等方面推進(jìn)與戶(hù)籍制度改革相關(guān)的配套改革，取消對(duì)外地農(nóng)民工的歧視。
建立和完善公共財(cái)政制度，讓公共服務(wù)更多地深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民�，F(xiàn)在，農(nóng)村義務(wù)教育投入遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足需求。實(shí)行“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制后，學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)依然嚴(yán)重不足，預(yù)算內(nèi)補(bǔ)助虛列現(xiàn)象較為普遍，危房改造資金仍然存在較大的缺口；教育債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，償還困難。要真正落實(shí)中央提出的把農(nóng)村教育作為整個(gè)教育工作的“重中之重”的要求，真正實(shí)現(xiàn)政府辦農(nóng)村義務(wù)教育，必須按照建立公共財(cái)政體制的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化中央和省級(jí)政府對(duì)發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任。以我國(guó)現(xiàn)今所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和國(guó)家整體財(cái)力狀況而論，應(yīng)該加快實(shí)行免費(fèi)九年制義務(wù)教育制度。進(jìn)一步改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，滿(mǎn)足大多數(shù)人的基本衛(wèi)生需要。加強(qiáng)醫(yī)療救助制度建設(shè)，為最貧困的農(nóng)村居民提供一定的福利性醫(yī)療保障，這是實(shí)現(xiàn)“人人享有衛(wèi)生保健”的需要，也是擺脫因病致貧、因病返貧的需要。農(nóng)村的社會(huì)保障制度建設(shè)應(yīng)從條件已基本成熟的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)始，逐步推廣到全國(guó)；先在農(nóng)村建立最低生活保障和合作醫(yī)療制度，再逐步建立養(yǎng)老保險(xiǎn)；應(yīng)從最需要保障的困難群體入手，逐步擴(kuò)大保障范圍。
在理順城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，發(fā)揮廣大農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性。全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不能僅僅依賴(lài)于城市的帶動(dòng)和工業(yè)的支持。農(nóng)民占我國(guó)人口的大多數(shù)，即使城鎮(zhèn)化能夠順利推進(jìn)，能夠緩解農(nóng)村發(fā)展面臨的困難，2020年農(nóng)村至少還會(huì)有5億以上的人口，2030年至少還會(huì)有4億以上的人口，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題仍然是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題。在理順城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，農(nóng)村最終應(yīng)通過(guò)深化改革，發(fā)揮廣大農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性，形成農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自身良性發(fā)展的機(jī)制，逐步縮小與城市的差距。一是在堅(jiān)持農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村的組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。我國(guó)的基本國(guó)情決定了在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，土地仍是農(nóng)民最基本的生活保障。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和集中的長(zhǎng)期性、漸進(jìn)性，不能拔苗助長(zhǎng)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取慎重態(tài)度。大多數(shù)農(nóng)戶(hù)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中處于高度分散的狀態(tài)，特別是在加入世貿(mào)組織后，這種狀況不適應(yīng)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要。應(yīng)大力發(fā)展各種農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，為農(nóng)民提供服務(wù)，將小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)有效組織起來(lái)，幫助他們減少或化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)盡快制定農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法，在法律上明確其財(cái)產(chǎn)關(guān)系和責(zé)任形式，明確其與政府的關(guān)系，明確政府對(duì)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的扶持政策。二是加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，加快農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。切實(shí)保護(hù)和穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力。充分利用國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的主線(xiàn)。應(yīng)根據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)資源利用和農(nóng)產(chǎn)品供求的現(xiàn)狀，在繼續(xù)發(fā)展種植業(yè)的同時(shí)，加快林業(yè)和畜牧水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高其在大農(nóng)業(yè)中的比重。大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品加工程度，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)代流通方式。建立可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)體系，遏制生態(tài)環(huán)境的惡化。鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)商業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展。繼續(xù)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加快轉(zhuǎn)變機(jī)制和增長(zhǎng)方式，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)。加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，壯大縣域經(jīng)濟(jì)，拓展農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的渠道。
加快農(nóng)村基層政權(quán)體制改革。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際情況，對(duì)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行撤并；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)該減的減、該并的并，分流人員，壓縮支出。這是鞏固稅費(fèi)改革成果、防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的重大政策舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織的改革不是推卸政府的責(zé)任，改革過(guò)程中上級(jí)政府需加大財(cái)政支持，保持農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)定和有效運(yùn)轉(zhuǎn)，使基層政權(quán)真正造福于農(nóng)民。而對(duì)于改革成效的評(píng)判，不能只看機(jī)構(gòu)和人員精簡(jiǎn)了多少，更要看對(duì)農(nóng)民的公共服務(wù)的提供是否有所改善。應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革與調(diào)整政府行政構(gòu)架進(jìn)行通盤(pán)考慮，加快自上而下的行政體制改革。
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