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深化農(nóng)地制度改革
深化農(nóng)地制度改革
3月14日，溫家寶總理在十屆全國人大三次會議舉行的記者招待會上答記者問時指出：農(nóng)民對土地的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)將長期保持不變，也就是永遠不變。溫家寶總理的回答不僅是指我國農(nóng)村實行的家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定不變，也是指農(nóng)民對現(xiàn)有承包地的承包權(quán)長期穩(wěn)定不變。總理的回答表達了中央政府準(zhǔn)備進一步強化農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利、真正實現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革預(yù)期目標(biāo)的決心。
現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制是上世紀80年代初開始推行的。在這個制度下，農(nóng)民獲得了很大的生產(chǎn)自主經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民用“交夠國家的，留夠集體的，剩下是自己的”這樣的俗語來概括這個制度的特點。實行這個制度之后，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到空前釋放，糧食生產(chǎn)總量迅速增加，絕大部分農(nóng)民在短期內(nèi)解決了溫飽問題。這個制度還支持了我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使一部分農(nóng)村實現(xiàn)了城市化，一部分農(nóng)民走上了致富之路。
然而，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制面臨一個不易克服的難題?D?D?D農(nóng)民對土地的承包期限極不穩(wěn)定，承包地常常被村集體領(lǐng)導(dǎo)重新分配，農(nóng)民俗稱“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。越是經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，土地承包期限越是不確定。為了保護農(nóng)民的土地承包權(quán)，中央政府做了許多努力。先是規(guī)定第一輪土地承包15年不變；第一輪承包到期后，政府又規(guī)定承包期再延長30年。針對一些鄉(xiāng)村干部刻意歪曲土地承包制30年不變的含義的錯誤說法，中央有關(guān)文件明確指出，不僅農(nóng)村土地承包制度不變，農(nóng)民對自己所承包的具體的地塊也不變。針對人口變動的影響因素，中央政府明確提出“增人不增地，減人不減地”的硬性政策，以約束一些鄉(xiāng)村干部隨意變更農(nóng)民承包地的行為。但是，在實際工作中仍然未能糾正農(nóng)民土地承包權(quán)被隨意侵犯的行為。
農(nóng)民土地承包權(quán)難以穩(wěn)定有復(fù)雜的原因。農(nóng)戶家庭人口變動使土地承包的人均數(shù)量發(fā)生變化；一些農(nóng)民希望調(diào)整土地，是重要原因；一些鄉(xiāng)村干部通過變更土地承包撈取好處是更為重要的原因；現(xiàn)行法規(guī)的不配套、不完善也給土地承包權(quán)的變更留下了漏洞。雖然有相當(dāng)多的農(nóng)民擁護中央的政策，但因為土地的“集體所有”在實踐中總被理解為村干部的控制權(quán)力，這些農(nóng)民很難在土地承包權(quán)受侵犯時與干部們抗衡。正是由于這些復(fù)雜原因，土地承包權(quán)15年或30年不變的國家政策始終沒有得到不折不扣的執(zhí)行。這次記者招待會上溫家寶總理用“永遠不變”這樣強烈的語氣表達了他對穩(wěn)定土地承包制本來意義的堅定認識，也預(yù)示著中央政府將下決心為穩(wěn)定土地承包權(quán)作出更有效的努力。
土地承包不穩(wěn)定對農(nóng)村發(fā)展乃至國民經(jīng)濟成長有極大危害。只要土地承包期限過短，承包地塊被經(jīng)常調(diào)整，農(nóng)民就不會在土地上認真投入，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率的提高將受到影響。承包權(quán)不穩(wěn)定還將導(dǎo)致土地的使用權(quán)價格被嚴重扭曲，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場難以發(fā)育，土地資源的合理配置難以實現(xiàn)。更嚴重的是，現(xiàn)實土地承包制下使農(nóng)民仍然有強烈的“占奪”公有土地的意識，導(dǎo)致農(nóng)村大量土地成為農(nóng)民的宅基地，出現(xiàn)農(nóng)民住房大量空置與農(nóng)民繼續(xù)申請宅基地同時并存的現(xiàn)象，使農(nóng)村空置房屋難以成為農(nóng)民交易的對象。對“公地”更強大的掠奪力量來自鄉(xiāng)村干部乃至各類“官商”，以致近些年農(nóng)村耕地流失速度觸目驚心，失地農(nóng)民達到數(shù)千萬之多。目前的土地制度還成為中國農(nóng)村城市化的嚴重障礙，它使大量農(nóng)民在放棄土地之后不能得到合理的補償，無力在城市購買住房。不合理的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格鼓勵農(nóng)民守住土地不放，使他們成為身份在農(nóng)村、打工在城市的長距離遷徙的“候鳥”，創(chuàng)造出一種浪費無窮、痛苦無邊的社會生活畫面。如果把土地承包權(quán)永久化改革看作下一步推動農(nóng)村發(fā)展、深化農(nóng)村改革的焦點，一點也不為過。
農(nóng)村土地制度如果再不做調(diào)整，將誤國誤民，貽害無窮。解決問題的出路是按照溫家寶總理“永遠不變”的指示下決心把土地承包權(quán)永久地固定給廣大農(nóng)民，使農(nóng)民的土地承包權(quán)成為一種包含使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)和抵押權(quán)的土地財產(chǎn)權(quán)。為了實現(xiàn)這個目標(biāo)，需要慎重工作，做好各項配套改革。要根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)村人口狀況，適當(dāng)調(diào)整承包土地，讓土地承包更加合理，然后再使土地承包權(quán)“永久化”。要對農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)的交易給予約束，防止短期內(nèi)出現(xiàn)“大土地所有制”，避免一部分農(nóng)民因喪失土地而流離失所。要建立農(nóng)村社會保障制度和醫(yī)療保險制度，防止農(nóng)民因天災(zāi)病禍出賣土地承包權(quán)。無論商業(yè)占地還是國家公益性征地，都要依市場價格與農(nóng)民交易，使農(nóng)民在喪失土地后有能力轉(zhuǎn)移到城市從事其他工作。只要方向?qū)︻^，這些技術(shù)性改革并不難做到。
許多國家的經(jīng)驗證明，只要有完善的制度，特別是有公正的法制環(huán)境，農(nóng)民不會因為有了明晰的土地財產(chǎn)權(quán)而大量地隨意出賣土地。常常出現(xiàn)的情況反而是農(nóng)民不愿意放棄土地而導(dǎo)致土地集約經(jīng)營出現(xiàn)困難。我們相信，中國農(nóng)民也會珍惜自己的土地承包權(quán)；這種承包權(quán)越是因為“永久化”而固定為土地財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民就越會珍惜自己的土地承包權(quán)。
當(dāng)我們通過進一步深化改革，建立起農(nóng)
民的土地財產(chǎn)權(quán)以后，農(nóng)村社會自然不會立刻變成天堂，一些問題不免要發(fā)生，但那時的問題一定比現(xiàn)在少得多。那種患得患失、不思進取的保守觀念該拋棄了；尤其是那種固守教條、專挑改革毛病的“左”的思維慣性該改一改了。在關(guān)鍵時刻，政治家的決斷具有扭轉(zhuǎn)乾坤的作用。我們希望溫家寶總理的土地改革理念能被付諸行動，依此推動新一輪中國農(nóng)村改革走向深入。
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