取消農業(yè)稅的合法性基礎

        取消農業(yè)稅的合法性基礎
自2004年3月溫家寶總理宣布5年內逐步取消農業(yè)稅以后，各省相繼宣布取消農業(yè)稅，截至2008年2月底，中國大陸31個省、市、區(qū)已經(jīng)有26個宣布取消農業(yè)稅，有的省還宣稱“自費”提前取消農業(yè)稅。溫家寶總理在今年3月5日召開的十屆人大三次會議上所作的《政府工作報告》明確宣布：“明年將在全國全部免征農業(yè)稅，原定5年取消農業(yè)稅的目標，3年就可以實現(xiàn)。”農業(yè)稅的取消讓中國的農村歡欣鼓舞，在整個中國幾乎取得了眾口一詞的好評。但是在法學界，眾多專家學者對取消農業(yè)稅提出了一個嚴重的質疑：這一政策合法嗎？
　　很多學者將農業(yè)稅的取消視為當今中國最典型的實質正義和程序不正義的政策。在全面建設法治國家的今天，我們的一切基本政策都應當建立在合法的基礎之上，這是我國憲法的基本原則，也是中國共產黨所一貫提倡的基本準則，因此，如果這樣一個使整個中國，甚至世界部分國家所關注的重大政策缺乏合法性基礎的話，我們就不得不深思取消農業(yè)稅是否會得不償失？
　　我認為取消農業(yè)稅是具有合法性基礎的，雖然它的基礎不是那么明顯。我國農業(yè)稅領域的基本法是《中華人民共和國農業(yè)稅條例》，雖然名字叫“條例”，但它并不是國務院通過的行政法規(guī)，而是1958年6月3日第一屆全國人大常委會第96次會議通過的法律。在我國稅法領域目前仍然以行政法規(guī)占主導地位的今天，農業(yè)稅早在1958年就實現(xiàn)了“立法”不能不說是一大特例。但也正是這部法律成了今天農業(yè)稅改革的最大障礙，也正是這部法律成了眾多專家學者質疑農業(yè)稅改革合法性的依據(jù)。
　　我們必須承認，《農業(yè)稅條例》是至今仍然合法有效的法律，除了全國人大及其常委會，沒有任何機關可以修改和廢除《農業(yè)稅條例》，這是基本的法治原則。但是在形式法治國轉向實質法治國的今天，我們必須透過表面的形式看清內部的實質，否則可能進入毫無疑義的文字游戲之中。因為任何法律規(guī)范，甚至憲法，都有可能通過其他的形式予以修改甚至廢除，這一點不僅在中國等發(fā)展中國家如此，就是在法治發(fā)達的西方國家，也是如此。實行不成文憲法的英國，習慣可以修改和廢止書面的和習慣的憲法并成為憲法慣例已經(jīng)成為英國憲法發(fā)展的一大特色。實行成文憲法的美國，200多年過去了，原來的憲法條文基本沒有發(fā)生什么變化，但是其中的很多規(guī)定在現(xiàn)實中早已不再有效（如選舉制度），這也不是什么駭人聽聞之事，也沒有影響美國法治的水平以及憲法的權威。因此，看待中國目前的農業(yè)稅改革合法性問題也不能僅僅盯住全國人大及其常委會，更不能僅僅看是否有一個取消農業(yè)稅或者廢止《農業(yè)稅條例》的法律通過，而應該將視野放得更寬一些，看一看全國人大及其常委會甚至更高一層的全國人民有沒有取消農業(yè)稅的真實意思表示。
　　首先看全國人大的意思表示，取消農業(yè)稅是作為我國農村稅費改革的一個組成部分而提出的，因此，必須從農村稅費改革的合法性入手。從2000年起，我國在安徽等地開展了農村稅費改革試點，2002年試點擴大到20個省、自治區(qū)、直轄市，試點地區(qū)農民負擔平均減輕30。對這項改革，溫家寶總理在《政府工作報告》中作了全面說明，并且提出：“農村稅費改革試點在總結經(jīng)驗、完善政策的基礎上，在全國范圍內推開。認真落實減輕農民負擔的各項政策措施。”十屆人大二次會議于2004年3月18日批準了這一報告，使得農村稅費改革具備了合法性基礎。取消農業(yè)稅作為其中的一項措施，因此也獲得了全國人大的認可。
　　其次看全國人大常委會的意思表示，全國人大常委會曾在1984年授權國務院改革工商稅制發(fā)布有關稅收條例草案試行，將工商稅制的決定大權授予了國務院，直至今日，我國20多個稅種中，也只有三部法律（包括《農業(yè)稅條例》），占我國稅收收入主體部分的增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關稅以及企業(yè)所得稅都是通過國務院的行政法規(guī)開征的，農業(yè)稅僅占我國稅收收入的1左右，為什么不能由國務院通過行政法規(guī)來開證或者減征呢？事實上，1983年國務院開征的農林特產稅以及1994年國務院開征的農業(yè)特產稅實質上都是農業(yè)稅，因此，國務院早就在行使農業(yè)稅的開征和減免權。而1984年以及1985年全國人大常委會兩次授權國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面制定暫行規(guī)定或者條例，實際上是承認了國務院對農業(yè)稅的開征和減免權。
　　第三，從法治國的基本原則來看，增加人民負擔的事項必須通過法律來規(guī)定，而減輕人民負擔的事項卻并不要求嚴格的法定。因此，取消農業(yè)稅作為一項減輕全體農民負擔的一項政策并不需要通過嚴格的法律來規(guī)定。在其他稅種領域也存在這種現(xiàn)象，如個人所得稅領域和涉外企業(yè)所得稅領域。
　　第四，從全國人民的意思表示來看，取消農業(yè)稅是絕大多數(shù)人民的意愿，也是絕大多數(shù)學者的呼聲。2003年10月14日黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確要求

        “逐步降低農業(yè)稅率，切實減輕農民負擔”。2004年2月8日發(fā)布的《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》中也明確要求“逐步降低農業(yè)稅稅率”。黨的決議雖然不能代替法律或者超越法律，但是，黨的決議是全國人民意志的另一個表達方式，也是我國制定政策與法律的指導方針。1958年的農業(yè)稅是在黨的指導方針下制定的，現(xiàn)在的農業(yè)稅改革同樣應該在黨的指導方針下進行。既然黨的最高指導方針已經(jīng)明確了逐步取消農業(yè)稅的政策，那么，取消農業(yè)稅就具備了合法性的基礎。
　　綜上所述，各省取消農業(yè)稅的做法完全具備合法性基礎，它不僅在實質上是正義的，在程序上也是正義的。中國的法治實踐會證明這一點，世界其他國家法治建設的歷史經(jīng)驗也會證明這一點。

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