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推開農(nóng)村稅費配套改革要有周密政策設計
推開農(nóng)村稅費配套改革要有周密政策設計
從黑龍江省的初步改革探索中，我們可以看出，農(nóng)村稅費改革的后續(xù)配套改革實際上是一項宏大的系統(tǒng)工程，涉及到各方面的利益格局的調整。配套改革任務艱巨，絕不會一蹴而就。
必須加快自上而下的行政體制改革
從全國范圍看，平均鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口與鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃“皇糧”的人口的比例大約為30∶1。溫家寶總理多次講，食之者眾，生之者寡。實際上，官吃于民，民吃于土。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構臃腫，財政供養(yǎng)人口失控，直接加重了農(nóng)民的負擔，政府提供公共服務的能力非常有限，無法造福于民�；鶎诱�(guī)模必須與農(nóng)民的供養(yǎng)能力和中央財政的承受能力相適應。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平等實際情況，對現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其機構進行撤并，分流人員，壓縮支出，是鞏固稅費改革成果，防止農(nóng)民負擔反彈的重大政策舉措。
但是，改革以來，我們已經(jīng)歷經(jīng)幾次機構改革，縣鄉(xiāng)政府機構仍不斷膨脹的問題始終未能根本解決。縣級機構比鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹得更厲害，事業(yè)單位比行政部門膨脹得更嚴重。黑龍江在“撤廟攆神”過程中觸及了許多上級部門的利益，遇到了來自上級機構的巨大阻力。這說明，在機構設置上強求上下對口的行政體制不改，下級政府的改革能走多遠是值得懷疑的。
我們曾對福建省石獅市做過調查，該市是全國機構最為精簡的縣級市，五套班子總共才14人，相當于一般縣(市)的一半左右。縣級行政事業(yè)機構僅相當于一般縣(市)的三分之一。該市領導說，在過去15年，石獅市這個“小政府”經(jīng)常因為與上面的“大政府”不對口，被搞得暈頭轉向。為解決與上級對口問題，市政府特地刻了計委、物資、糧食、旅游、土地等九個部門的公章妥為保管，以備不時之需。從石獅市所碰到的問題和黑龍江省的初步經(jīng)驗來看，必須加快自上而下的行政體制改革。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權不僅存在機構過于膨脹的問題。更深層次的問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權實際上來源于上面的授予，對它的運行缺乏有效的制約和監(jiān)督機制。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是由選民直接選舉產(chǎn)生的，但是因其實際地位不高，很難有效發(fā)揮作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長形式上是由鄉(xiāng)人大選舉產(chǎn)生，實際上是在鄉(xiāng)黨委和縣級黨政領導部門的嚴格控制下提名的，基本上由上級安排，自然其權力實際上來源于上級領導部門。同時因為黨政不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的核心和實際上的主要領導組織和領導人物，其產(chǎn)生往往是上級組織控制和安排的結果。這樣的制度設計勢必易于讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對上負責，對下就可以不負責。
擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，是農(nóng)村基層政權組織改革的重要內(nèi)容。在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設中，除了要繼續(xù)推廣和做好政務公開、發(fā)揚基層黨內(nèi)民主并加強鄉(xiāng)人大的監(jiān)督作用，更重要的是要逐步將直接選舉制從村級推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。這是解決前述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運行中僅僅對上負責而不對下負責問題的最具根本意義的舉措。
隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育等方面的職能上劃到縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務所剩不多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越來越弱化，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榭h級政府的派出機構或逐漸轉變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)自治，是農(nóng)村政治體制改革的重要方向。這項改革難度大，但絕不是沒有可行性，關鍵是要有決心。
適時取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是大勢所趨
此次黑龍江配套改革中的另一項重要內(nèi)容是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革。在精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權統(tǒng)一上收，實行“鄉(xiāng)財縣管”，這種做法實際上大大弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政主動權。
20世紀80年代中期開始在全國普遍建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，并明確規(guī)定，“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政收入由國家預算資金、預算外資金和自籌資金組成”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了財政自主權，這實際上是國家把財政包袱甩給了地方，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的膨脹提供了重要條件。在機構越來越膨脹、財政越來越入不敷出的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便隨心所欲巧立名目，向農(nóng)民攤派，或自行大規(guī)模舉債。
從實際運行看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政預算往往徒有虛名，特別是支出預算幾乎沒有任何約束力。在相當一部分地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏建立一級完全政府的財力，適時取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可以抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我膨脹機制。
從各級政府的財政關系看，最為復雜和不規(guī)范的是縣財政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的關系。雖然縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分了稅種，但爭飯吃的矛盾相當突出。上級政府層層集中財力的做法，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成為最弱的一級財政。一般來講，越是基層政府，越是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預算內(nèi)收入中對農(nóng)業(yè)各種稅收的依賴性越大。
從我們調查的一些地區(qū)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)業(yè)稅收在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中比重在40――70。免征或取消農(nóng)業(yè)稅后，在廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)沒有多少自己的稅源，越來越依靠上級政府的轉移支付。在這種背景下，適時取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是一種明智之舉。
義務教育要從根本上走出城鄉(xiāng)分隔
2002年4月中央強調指出，農(nóng)村義務教育要實現(xiàn)從主要由農(nóng)民承擔轉到主要由政府承擔、政府的責任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉到以縣為主兩個重大轉變。農(nóng)村義務教育“以縣為主”的管理和投入體制的確立
，對保障教師工資的發(fā)放有明顯的效果。目前，全國98的縣已經(jīng)將農(nóng)村教師工資發(fā)放上收到縣。
但根據(jù)我們對一些縣的調查，農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村義務教育的資金缺口不是縮小了，而是擴大了；農(nóng)村義務教育的矛盾不是緩和了，而是加劇了。對農(nóng)村義務教育狀況一定要有一個客觀的估計。
“以縣為主”的農(nóng)村義務教育體制，將管理事務與經(jīng)費籌措的職責一同交給縣級政府，這種體制從總體上看仍囿于現(xiàn)行體制框架，未能解決農(nóng)村義務教育體制城鄉(xiāng)分割這一根本性問題。
從中西部大多數(shù)地區(qū)的情況看，由于縣可用財力少，基本上是“吃飯”財政，甚至是“半饑餓”財政，絕大多數(shù)縣級財政顯然無法擔當教育經(jīng)費投入主體的責任�？h級政府在全縣范圍內(nèi)調度資金，這種辦法在短時間對解決教師工資的發(fā)放會有作用，但時間長了縣級財政也不堪承受，有被拖垮的可能，就像已經(jīng)被“拖垮”了的鄉(xiāng)級財政一樣。
確保城鄉(xiāng)義務教育階段的機會平等，必須進一步完善農(nóng)村義務教育的管理體制和投入機制，關鍵是要考慮城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力的巨大差異，更加公平地分配國家的公共教育資源。要強化中央、省級政府的支出責任，建立規(guī)范化的農(nóng)村義務教育轉移支付制度，逐步由中央和省級政府承擔農(nóng)村義務教育的投入。
根據(jù)教育部的數(shù)據(jù)，最近兩年政府對農(nóng)村義務教育的支持力度明顯加大。2002年農(nóng)村義務教育總投入中政府預算內(nèi)支出占到了78.2,中央財政的投入占到了農(nóng)村義務教育總投入的28，農(nóng)民個人承擔的部分約占1/5。教育部公布的數(shù)據(jù)可能低估了農(nóng)民對義務教育的支出。如，稅費改革前，農(nóng)村教育統(tǒng)籌是農(nóng)民直接承擔的義務教育費用，改革前這塊資金在100億元以上。改革后，這塊資金實際上合到農(nóng)業(yè)稅中，表面上是政府預算對教育的支持，實際上仍是來自農(nóng)民。即使現(xiàn)在農(nóng)村義務教育投入中政府投入已占了大頭，也應該清楚，這種投入還是低水平的，遠不能滿足農(nóng)村義務教育發(fā)展的要求。
義務教育是中國法律規(guī)定的基本公共物品，基本公共物品的性質和供給方式?jīng)Q定，層次越高的政府對保障基本公共物品供給的責任越大。中央政府能夠組織全國財力，在不同地區(qū)間通過轉移支付的方式對義務教育提供必需的經(jīng)費，因此，保障農(nóng)村義務教育的最終責任在中央政府。省級政府層級較高，管理區(qū)域大，對農(nóng)村義務教育負有重要責任。
今后，農(nóng)村義務教育的投入應逐步由中央和省級政府承擔。從全國范圍來看，地方財力不能保證義務教育經(jīng)費的主要是在中西部農(nóng)村，普及義務教育的主要任務也是在中西部地區(qū)。
因此，中央財政對農(nóng)村義務教育的保障政策是，根據(jù)農(nóng)村義務教育的最低標準，對中西部省區(qū)不能保證生均最低義務教育經(jīng)費的縣予以補助。省級財政以平衡省內(nèi)富縣與窮縣之間義務教育水平為政策目標，通過省級財政義務教育經(jīng)費支出和調控縣級政府間的義務教育經(jīng)費的橫向轉移支付，使省內(nèi)各縣的農(nóng)村義務教育水準基本相當。
資料一：農(nóng)村稅費改革大事記
《財經(jīng)》雜志
□2000年3月2日，中共中央、國務院下發(fā)《關于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，決定率先在安徽全省進行農(nóng)村稅費改革試點。
□2001年3月24日，國務院發(fā)出《關于進一步做好農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，要求“擴大試點，積累經(jīng)驗”，具備條件的省份可以全面推開試點。
□2001年4月25日，國務院決定暫緩擴大農(nóng)村稅費改革的試點，“集中力量進一步做好安徽省的試點”。
□2002年3月27日，國務院辦公廳發(fā)出《關于做好2002年擴大農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，決定河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、青海、寧夏等16個省(市、自治區(qū))為2002年擴大農(nóng)村稅費改革試點省。加上原來的安徽、江蘇(2001年全面推開)、浙江、上海(這兩個省屬于“自費改革”)等，試點擴大到20個省(自治區(qū)、直轄市)。
改革的主要內(nèi)容可概括為“三個取消，一個逐步取消，兩個調整和一項改革”，即：取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款，取消教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金；用三年的時間逐步減少直至全部取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工；調整農(nóng)業(yè)稅政策、調整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法，規(guī)定新農(nóng)業(yè)稅稅率上限為7％；改革村提留征收和使用辦法，以農(nóng)業(yè)稅額的20％為上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，替代原來的村提留。
該“通知”首次提出“三個確�！保骸按_保農(nóng)民負擔得到明顯減輕、不反彈，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和村級組織正常運轉，確保農(nóng)村義務教育經(jīng)費的正常需要，是衡量農(nóng)村稅費改革是否成功的重要標志。”
□2003年3月27日，國務院發(fā)出《關于全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作的意見》，要求“各地區(qū)應結合實際，逐步縮小農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收范圍，降低稅率，為最終取消這一稅種創(chuàng)造條件”。當年，稅費改革在全國推開，中央財政拿出305億元用于稅費改革的專項轉移支付。
□2004年1月1日，中共中央發(fā)布“一號文件”，提出逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，今年農(nóng)業(yè)稅稅率總體上降低一個百分點，同時取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。
□2004年3月5日,國務院總理溫家寶在十屆人大二次會議上作《政府工作報告》時宣布：“從今年起，中國逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低一個百分點以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅�！�
□2004年3月23日，中央決定在黑龍江、吉林兩省進行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點，河北、內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等11個糧食主產(chǎn)省(區(qū))的農(nóng)業(yè)稅稅率降低三個百分點，其余省份農(nóng)業(yè)稅稅率降低一個百分點。農(nóng)業(yè)稅附加隨正稅同步降低或取消。目前全國已經(jīng)有八個省(自治區(qū)、直轄市)全部免征或基本免征農(nóng)業(yè)稅。
常紅曉／整理
資料二：為何取消農(nóng)業(yè)稅
《財經(jīng)》雜志
農(nóng)業(yè)稅是對農(nóng)業(yè)收入征收的一種稅，由地方負責征收管理，所得收入歸地方政府。
1958年制定的農(nóng)業(yè)稅條例規(guī)定，全國農(nóng)業(yè)稅的平均稅率為常年產(chǎn)量的15.5％。2000年3月，農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)業(yè)稅按照農(nóng)作物的常年產(chǎn)量和最高不超過7的稅率依法征收。同時征收相當于農(nóng)業(yè)稅20的“農(nóng)業(yè)稅附加”，用于村級組織運轉和五保戶供養(yǎng)。農(nóng)民的總稅負是8.4。
2000年前后，基層和學界時有取消農(nóng)業(yè)稅的呼聲。2003年農(nóng)村稅費改革推向全國后，呼聲更烈。許多專家學者認為，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制度不符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟的要求，應該取消。
諸種觀點可以歸納如下：
1.農(nóng)業(yè)稅制不科學。從世界各國來看，不論是否單獨開征農(nóng)業(yè)稅，都是對農(nóng)業(yè)商品流轉額或農(nóng)民的凈所得課稅。但中國農(nóng)業(yè)稅稅基中，卻包括了農(nóng)民用于最基本的生存支出，如口糧支出、教育支出和醫(yī)療支出等。農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)業(yè)稅是按土地的常年總產(chǎn)量計征，沒有考慮當年總收入扣除生產(chǎn)耗費后的實際所得，這個常年產(chǎn)量既包括農(nóng)民銷售的商品糧，也包括農(nóng)民的口糧和種子糧等。農(nóng)業(yè)稅實際上已退化為定額的土地稅，或更像地租。
2.稅率并不低。表面上看，農(nóng)村稅費改革后，大多數(shù)地方稅負都是8.4，但據(jù)專家推算，如果把現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅率換算為按商品征稅，實際稅率則是16.8％。又因為農(nóng)民在購進農(nóng)用生產(chǎn)資料時，增值稅不能抵扣，實際農(nóng)產(chǎn)品增值稅稅負要達到19。而工業(yè)品增值稅一般稅率是17。農(nóng)產(chǎn)品增值稅率比工業(yè)品高，這在世界上是少有的。
3.稅負不公平。城鎮(zhèn)個體戶的增值稅有月銷售額600元――2000元的起征點，工薪階層所得稅也有月收入為800元的免征額。而農(nóng)業(yè)稅并沒有起征點和免征額，無論土地常年產(chǎn)量是多少，是自用還是外銷都要納稅，按全額計征，這不符合稅收公平原則。
4.不利于提高中國農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力。據(jù)國務院發(fā)展研究中心韓俊推算，美國每畝玉米農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者平均稅收負擔為3.89元人民幣，我國每畝玉米農(nóng)業(yè)稅平均10.72元，另外每畝還分攤24.22元的“三提五統(tǒng)”，生產(chǎn)成本畸高。對于園藝產(chǎn)品、畜產(chǎn)品等具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品，由于我國設置了較高的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅率，也削弱了其出口競爭力。
2004年3月底，中央決定在黑龍江、吉林兩省進行全部免征農(nóng)業(yè)稅試點。
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