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韓俊：推開農(nóng)村稅費配套改革要有周密政策設計
從黑龍江省的初步改革探索中，我們可以看出，農(nóng)村稅費改革的后續(xù)配套改革實際上是一項宏大的系統(tǒng)工程，涉及到各方面的利益格局的調整。配套改革任務艱巨，絕不會一蹴而就。
必須加快自上而下的行政體制改革
從全國范圍看，平均鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口與鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃“皇糧”的人口的比例大約為30∶1。溫家寶總理多次講，食之者眾，生之者寡。實際上，官吃于民，民吃于土。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構臃腫，財政供養(yǎng)人口失控，直接加重了農(nóng)民的負擔，政府提供公共服務的能力非常有限，無法造福于民�；鶎诱�(guī)模必須與農(nóng)民的供養(yǎng)能力和中央財政的承受能力相適應。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平等實際情況，對現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其機構進行撤并，分流人員，壓縮支出，是鞏固稅費改革成果，防止農(nóng)民負擔反彈的重大政策舉措。
但是，改革以來，我們已經(jīng)歷經(jīng)幾次機構改革，縣鄉(xiāng)政府機構仍不斷膨脹的問題始終未能根本解決。縣級機構比鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹得更厲害，事業(yè)單位比行政部門膨脹得更嚴重。黑龍江在“撤廟攆神”過程中觸及了許多上級部門的利益，遇到了來自上級機構的巨大阻力。這說明，在機構設置上強求上下對口的行政體制不改，下級政府的改革能走多遠是值得懷疑的。
我們曾對福建省石獅市做過調查，該市是全國機構最為精簡的縣級市，五套班子總共才14人，相當于一般縣(市)的一半左右�？h級行政事業(yè)機構僅相當于一般縣(市)的三分之一。該市領導說，在過去15年，石獅市這個“小政府”經(jīng)常因為與上面的“大政府”不對口，被搞得暈頭轉向。為解決與上級對口問題，市政府特地刻了計委、物資、糧食、旅游、土地等九個部門的公章妥為保管，以備不時之需。從石獅市所碰到的問題和黑龍江省的初步經(jīng)驗來看，必須加快自上而下的行政體制改革。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權不僅存在機構過于膨脹的問題。更深層次的問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權實際上來源于上面的授予，對它的運行缺乏有效的制約和監(jiān)督機制。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是由選民直接選舉產(chǎn)生的，但是因其實際地位不高，很難有效發(fā)揮作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長形式上是由鄉(xiāng)人大選舉產(chǎn)生，實際上是在鄉(xiāng)黨委和縣級黨政領導部門的嚴格控制下提名的，基本上由上級安排，自然其權力實際上來源于上級領導部門。同時因為黨政不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的核心和實際上的主要領導組織和領導人物，其產(chǎn)生往往是上級組織控制和安排的結果。這樣的制度設計勢必易于讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對上負責，對下就可以不負責。
擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，是農(nóng)村基層政權組織改革的重要內容。在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設中，除了要繼續(xù)推廣和做好政務公開、發(fā)揚基層黨內民主并加強鄉(xiāng)人大的監(jiān)督作用，更重要的是要逐步將直接選舉制從村級推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。這是解決前述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運行中僅僅對上負責而不對下負責問題的最具根本意義的舉措。
隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育等方面的職能上劃到縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務所剩不多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越來越弱化，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榭h級政府的派出機構或逐漸轉變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)自治，是農(nóng)村政治體制改革的重要方向。這項改革難度大，但絕不是沒有可行性，關鍵是要有決心。
適時取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是大勢所趨
此次黑龍江配套改革中的另一項重要內容是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革。在精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權統(tǒng)一上收，實行“鄉(xiāng)財縣管”，這種做法實際上大大弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政主動權。
20世紀80年代中期開始在全國普遍建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，并明確規(guī)定，“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政收入由國家預算資金、預算外資金和自籌資金組成”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了財政自主權，這實際上是國家把財政包袱甩給了地方，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的膨脹提供了重要條件。在機構越來越膨脹、財政越來越入不敷出的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便隨心所欲巧立名目，向農(nóng)民攤派，或自行大規(guī)模舉債。
從實際運行看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政預算往往徒有虛名，特別是支出預算幾乎沒有任何約束力。在相當一部分地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏建立一級完全政府的財力，適時取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可以抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我膨脹機制。
從各級政府的財政關系看，最為復雜和不規(guī)范的是縣財政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的關系。雖然縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分了稅種，但爭飯吃的矛盾相當突出。上級政府層層集中財力的做法，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成為最弱的一級財政。一般來講，越是基層政府，越是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預算內收入中對農(nóng)業(yè)各種稅收的依賴性越大。
從我們調查的一些地區(qū)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)業(yè)稅收在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中比重在40——70。免征或取消農(nóng)業(yè)稅后，在廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)沒有多少自己的稅源，越來越依靠上級政府的轉移支付。在這種背景下，適時取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是一種明智之舉。
義務教育要從根本上走出城鄉(xiāng)分隔
2002年4月中央強調指出，農(nóng)村義務教育要實現(xiàn)從主要由農(nóng)民承擔轉到主要由政府承擔、政府的責任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉到以縣為主兩個重大轉變。農(nóng)村義務教育“以縣為主”的管理和投入
體制的確立，對保障教師工資的發(fā)放有明顯的效果。目前，全國98的縣已經(jīng)將農(nóng)村教師工資發(fā)放上收到縣。
但根據(jù)我們對一些縣的調查，農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村義務教育的資金缺口不是縮小了，而是擴大了；農(nóng)村義務教育的矛盾不是緩和了，而是加劇了。對農(nóng)村義務教育狀況一定要有一個客觀的估計。
“以縣為主”的農(nóng)村義務教育體制，將管理事務與經(jīng)費籌措的職責一同交給縣級政府，這種體制從總體上看仍囿于現(xiàn)行體制框架，未能解決農(nóng)村義務教育體制城鄉(xiāng)分割這一根本性問題。
從中西部大多數(shù)地區(qū)的情況看，由于縣可用財力少，基本上是“吃飯”財政，甚至是“半饑餓”財政，絕大多數(shù)縣級財政顯然無法擔當教育經(jīng)費投入主體的責任�？h級政府在全縣范圍內調度資金，這種辦法在短時間對解決教師工資的發(fā)放會有作用，但時間長了縣級財政也不堪承受，有被拖垮的可能，就像已經(jīng)被“拖垮”了的鄉(xiāng)級財政一樣。
確保城鄉(xiāng)義務教育階段的機會平等，必須進一步完善農(nóng)村義務教育的管理體制和投入機制，關鍵是要考慮城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力的巨大差異，更加公平地分配國家的公共教育資源。要強化中央、省級政府的支出責任，建立規(guī)范化的農(nóng)村義務教育轉移支付制度，逐步由中央和省級政府承擔農(nóng)村義務教育的投入。
根據(jù)教育部的數(shù)據(jù)，最近兩年政府對農(nóng)村義務教育的支持力度明顯加大。2002年農(nóng)村義務教育總投入中政府預算內支出占到了78.2,中央財政的投入占到了農(nóng)村義務教育總投入的28，農(nóng)民個人承擔的部分約占1/5。教育部公布的數(shù)據(jù)可能低估了農(nóng)民對義務教育的支出。如，稅費改革前，農(nóng)村教育統(tǒng)籌是農(nóng)民直接承擔的義務教育費用，改革前這塊資金在100億元以上。改革后，這塊資金實際上合到農(nóng)業(yè)稅中，表面上是政府預算對教育的支持，實際上仍是來自農(nóng)民。即使現(xiàn)在農(nóng)村義務教育投入中政府投入已占了大頭，也應該清楚，這種投入還是低水平的，遠不能滿足農(nóng)村義務教育發(fā)展的要求。
義務教育是中國法律規(guī)定的基本公共物品，基本公共物品的性質和供給方式?jīng)Q定，層次越高的政府對保障基本公共物品供給的責任越大。中央政府能夠組織全國財力，在不同地區(qū)間通過轉移支付的方式對義務教育提供必需的經(jīng)費，因此，保障農(nóng)村義務教育的最終責任在中央政府。省級政府層級較高，管理區(qū)域大，對農(nóng)村義務教育負有重要責任。
今后，農(nóng)村義務教育的投入應逐步由中央和省級政府承擔。從全國范圍來看，地方財力不能保證義務教育經(jīng)費的主要是在中西部農(nóng)村，普及義務教育的主要任務也是在中西部地區(qū)。
因此，中央財政對農(nóng)村義務教育的保障政策是，根據(jù)農(nóng)村義務教育的最低標準，對中西部省區(qū)不能保證生均最低義務教育經(jīng)費的縣予以補助。省級財政以平衡省內富縣與窮縣之間義務教育水平為政策目標，通過省級財政義務教育經(jīng)費支出和調控縣級政府間的義務教育經(jīng)費的橫向轉移支付，使省內各縣的農(nóng)村義務教育水準基本相當。版權所有
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