論取消農(nóng)業(yè)稅背景下的鄉(xiāng)村治理

        論取消農(nóng)業(yè)稅背景下的鄉(xiāng)村治理

1994年實(shí)行分稅制改革以后，中國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政逐步陷入困境；近幾年農(nóng)村稅費(fèi)改革開(kāi)始后，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難益發(fā)突出。面對(duì)困難，大家都在尋找克服困難的出路。但是，找到一個(gè)好出路的前提是認(rèn)識(shí)清楚困難的性質(zhì)以及發(fā)生困難的原因。本文打算對(duì)此提出一種討論意見(jiàn)。本文的“農(nóng)業(yè)稅”是指國(guó)家將停止征收的農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的統(tǒng)稱(chēng)；“鄉(xiāng)村治理”是指鄉(xiāng)村社會(huì)處理公共事務(wù)的傳統(tǒng)和制度，包括選舉政府首腦、監(jiān)督政府工作和設(shè)置政府更迭的程序，也包括政府制定和執(zhí)行政策的能力，以及居民對(duì)這些制度的服從狀況。
一、究竟為什么要免除農(nóng)業(yè)稅
究竟為什么要免除農(nóng)業(yè)稅？這個(gè)問(wèn)題看起來(lái)簡(jiǎn)單，其實(shí)不然。政府免稅的目的與免稅本身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值是兩回事情。認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)對(duì)于我們討論后面的問(wèn)題很有意義。
很多人把農(nóng)業(yè)稅看作一種土地財(cái)產(chǎn)稅。如果這個(gè)說(shuō)法能成立，那么，免除農(nóng)業(yè)稅是完全有道理的。我國(guó)目前還沒(méi)有普遍對(duì)財(cái)產(chǎn)征稅，對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的耕地占用征稅也不應(yīng)該。在法律上，土地是集體的，農(nóng)戶(hù)不應(yīng)該是直接的納稅主體。更重要的是，財(cái)產(chǎn)的價(jià)值大小與財(cái)產(chǎn)的用途有關(guān)。就種植業(yè)來(lái)說(shuō)，即使在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格令人滿(mǎn)意的情況下，農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售額中扣除包括勞動(dòng)成本在內(nèi)的各項(xiàng)成本以后，不會(huì)再有剩余，連地租也不能存在。這個(gè)賬不用細(xì)算。如果說(shuō)廠(chǎng)房設(shè)備可以用扣除折舊以后的凈價(jià)值來(lái)確定財(cái)產(chǎn)價(jià)值，那么，對(duì)農(nóng)業(yè)用地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值不能用這種方法來(lái)估計(jì)�？梢哉J(rèn)為，中國(guó)大量的農(nóng)用土地是“邊際土地”，其財(cái)產(chǎn)價(jià)值是零或負(fù)數(shù)。此外，把農(nóng)業(yè)稅當(dāng)作對(duì)地租的替代，更是講不通。
免除農(nóng)業(yè)稅的另一個(gè)理由，是把農(nóng)業(yè)部門(mén)看作一個(gè)效果高度外溢的經(jīng)濟(jì)部門(mén)，政府理應(yīng)免除對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開(kāi)征的稅收。從技術(shù)性質(zhì)上說(shuō)，農(nóng)業(yè)部門(mén)容易做到對(duì)環(huán)境的正向貢獻(xiàn)，這不用細(xì)說(shuō)。此外，農(nóng)業(yè)部門(mén)還可以是與國(guó)家安全高度相關(guān)的部門(mén)；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是具有高度戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)度的產(chǎn)業(yè)，這一點(diǎn)也馬馬虎虎可以講得通，盡管在學(xué)理上并不容易說(shuō)清楚。
免除農(nóng)業(yè)稅的理由從政府方面來(lái)講，是因?yàn)檗r(nóng)民收入低，征收農(nóng)業(yè)稅有失公正性，并在政治上產(chǎn)生很多問(wèn)題。以后農(nóng)民收入水平提高了，應(yīng)該適用個(gè)人所得稅。所以，從邏輯上說(shuō)，農(nóng)業(yè)稅顯然并不是一個(gè)針對(duì)所得征收的稅種。
從歷史的眼光看，農(nóng)業(yè)稅實(shí)際上是國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上對(duì)農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)制（管理）的一個(gè)表現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)還很不發(fā)達(dá)的時(shí)候，依靠市場(chǎng)交換方式，國(guó)家的非農(nóng)部門(mén)的生存和發(fā)展不能得到足夠的糧食，不得不對(duì)農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)制（管理），向農(nóng)民征收糧食。市場(chǎng)關(guān)系改善以后，“公糧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)業(yè)稅”。所以，農(nóng)業(yè)稅是國(guó)家對(duì)農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)制（管理）的歷史遺跡。國(guó)家為維持對(duì)農(nóng)民的強(qiáng)制（管理），付出了巨大代價(jià)；這個(gè)代價(jià)的標(biāo)志是產(chǎn)生了一個(gè)龐大的縣鄉(xiāng)官僚機(jī)構(gòu)。僅僅為了給農(nóng)民和農(nóng)業(yè)提供公共品，不需要這樣龐大的官僚機(jī)構(gòu)。但為了向農(nóng)民征稅和征收其他收入，就設(shè)立了大量機(jī)構(gòu)。大量調(diào)查表明，許多機(jī)構(gòu)并不向農(nóng)民提供有效的公共品，只單純是為了收費(fèi)而生存。這已經(jīng)是公認(rèn)的事實(shí)，不用我在這里作大量舉證。當(dāng)然，任何稅收都有強(qiáng)制的性質(zhì)，但強(qiáng)制必須建立在公正的基礎(chǔ)上，對(duì)低收入者征稅強(qiáng)制是不公正的。所以說(shuō)，農(nóng)業(yè)稅反映的強(qiáng)制關(guān)系具有特殊的性質(zhì)。
當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平以后，對(duì)農(nóng)民的“強(qiáng)制”在經(jīng)濟(jì)上是低效的，在政治上是失分的。據(jù)對(duì)河北某地的調(diào)查，在一些合理假設(shè)之下，經(jīng)計(jì)算，每向農(nóng)民征收１元稅費(fèi)，付出的代價(jià)是1.7元。①　從宏觀面上看，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村調(diào)查隊(duì)測(cè)算，全國(guó)鄉(xiāng)級(jí)每年需要3700億元才能維持合法生存，如果按支出的70％計(jì)算，也要支出2590億元；而總來(lái)源只有750億元，收支相抵每年相差1840億元。②這樣，粗略地說(shuō)，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，政府在公共品的交易中處于“虧損”狀態(tài)。從政治關(guān)系看，在引起農(nóng)村社會(huì)關(guān)系緊張的因素中，稅費(fèi)征收因素曾經(jīng)排在首位，近幾年才發(fā)生變化。地方政府搭車(chē)收費(fèi)，使得農(nóng)民繳納的稅費(fèi)總額超過(guò)中央政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，中央政府找不到一個(gè)有效的辦法來(lái)遏制搭車(chē)收費(fèi)的蔓延，在政治上顯得非常被動(dòng)。
從以上分析進(jìn)一步推理，可以認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅的征收事實(shí)上在實(shí)行分稅制的時(shí)候已經(jīng)喪失了征收的理由。國(guó)家的財(cái)政基礎(chǔ)越來(lái)越不依靠農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅的征收成本過(guò)于高昂，以及這個(gè)稅種的其他弊端，早已使取消這個(gè)稅種成為必然。
停止征收農(nóng)業(yè)稅至少有兩重意義：第一，政府要向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民（真正的農(nóng)民）提供無(wú)償?shù)墓�共服�?wù)。付，財(cái)政會(huì)是凈赤字。稅收是國(guó)家公器，特別是現(xiàn)代國(guó)家的公器。對(duì)低收入人群應(yīng)實(shí)行低稅或免稅，甚至實(shí)行負(fù)稅，以體現(xiàn)稅收對(duì)國(guó)民收入的再分配職能。個(gè)人所得稅適用農(nóng)民還是遙遠(yuǎn)的事情。第二，停止征收農(nóng)業(yè)稅還意味著停止國(guó)家與農(nóng)民之間的掠奪式交易。圍繞農(nóng)業(yè)稅而發(fā)生的各種搭車(chē)收費(fèi)，具有掠奪的性質(zhì)，因?yàn)橄嚓P(guān)收費(fèi)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供公共服務(wù)。
二、免除農(nóng)業(yè)稅后究竟發(fā)生了什么問(wèn)題
實(shí)行分稅制以后，縣鄉(xiāng)財(cái)政開(kāi)

        始出現(xiàn)問(wèn)題，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政逐漸大面積地發(fā)生赤字。在農(nóng)業(yè)稅廢除的形勢(shì)下，老賬歸還希望渺茫，新的赤字還要發(fā)生，財(cái)政難以為繼。許多研究者已經(jīng)指出，中央政府按賬面免稅額對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，根本不能解決問(wèn)題。更為嚴(yán)重的問(wèn)題是，鄉(xiāng)級(jí)干部的工資常常難以保障，影響到鄉(xiāng)村政治的穩(wěn)定。鄉(xiāng)村干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的主要債主，而且也往往是“轉(zhuǎn)手債主”，因?yàn)檎�府還不了債，或者還債時(shí)有舞弊行為，便使得一部分鄉(xiāng)村干部也進(jìn)入了上訪(fǎng)隊(duì)伍。我們不得不承認(rèn)，鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)是嚴(yán)重的。應(yīng)該說(shuō)這種危機(jī)程度恐怕在中外歷史上也是罕見(jiàn)的。對(duì)此不用在這里多費(fèi)筆墨來(lái)討論。
問(wèn)題究竟是一個(gè)什么性質(zhì)？原因又在哪里？
是因?yàn)闇p免農(nóng)業(yè)稅影響的結(jié)果么？顯然不能作這樣的簡(jiǎn)單結(jié)論。如同一個(gè)癮君子斷了毒品而發(fā)生問(wèn)題，我們不能把他的問(wèn)題歸結(jié)于中斷毒品的后果。按我們前面的簡(jiǎn)要分析，農(nóng)業(yè)稅這個(gè)稅種是沒(méi)有存在下去的理由的；如果允許這個(gè)稅種存在下去，引起的問(wèn)題會(huì)更大。只要有農(nóng)民交納的稅金，就有了養(yǎng)干部、養(yǎng)機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源，就不能下決心精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少公務(wù)人員。
關(guān)于鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)發(fā)生的原因，一個(gè)更常見(jiàn)的說(shuō)法是全國(guó)性的政治經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致資源被向上抽取。這個(gè)說(shuō)法大體上是對(duì)的，但抓到這個(gè)原因仍然沒(méi)有貼到問(wèn)題的要害。按我的調(diào)查和統(tǒng)計(jì)資料的反映，近一些年里，很多農(nóng)業(yè)縣的財(cái)政如果沒(méi)有上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政會(huì)是凈赤字。獲得財(cái)政補(bǔ)貼的1000個(gè)左右的縣財(cái)政，主要是農(nóng)業(yè)縣和中西部貧困縣，上級(jí)財(cái)政自然對(duì)這些縣不存在直接財(cái)政抽取的問(wèn)題。但這些縣內(nèi)部卻存在縣級(jí)財(cái)政抽取鄉(xiāng)村兩級(jí)資金的問(wèn)題。在我調(diào)查的華北某縣，縣財(cái)政甚至控制了村黨支部書(shū)記的工資，并在實(shí)際操作中幾乎沒(méi)有給他們發(fā)放工資，逼使有的書(shū)記用其他手段解決自己的報(bào)酬問(wèn)題。至于金融渠道的資金在農(nóng)業(yè)縣的凈流出也要具體分析。農(nóng)業(yè)縣缺乏投資機(jī)會(huì)，農(nóng)業(yè)貸款的成本又比較高，金融渠道的資金流出是難以避免的。
問(wèn)題的根子顯然在縣鄉(xiāng)公共管理體制本身。這個(gè)體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)公共品的低水平的需求，另一方面是“產(chǎn)值”巨大而效率低下的政府對(duì)公共品的供應(yīng)。這種供需間的不平衡才是危機(jī)發(fā)生的直接原因。如果說(shuō)上級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)要負(fù)責(zé)任，那也不是上級(jí)政府抽取了資金，而是它維持著縣鄉(xiāng)的不合理的公共管理體制。
我們先來(lái)分析傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)公共品的需求。
如果按經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)范要求，我們很難在數(shù)量上確定傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)對(duì)公共品的需求。我們?cè)谶@里展開(kāi)更深層次的分析；更簡(jiǎn)單明了的定性分析和歷史分析足以使我們把握問(wèn)題的性質(zhì)。在社會(huì)專(zhuān)業(yè)化分工程度比較低的情況下，農(nóng)民對(duì)公共品的需求很少會(huì)表現(xiàn)為貨幣化的需求，這會(huì)給分析帶來(lái)困難。
第一，對(duì)于國(guó)家安全、憲法秩序、環(huán)境保護(hù)這樣一些“效果或成本溢出”的公共品，農(nóng)民愿意也只能用“搭便車(chē)”的辦法來(lái)獲得。這樣一些公共品在任何社會(huì)都應(yīng)該是富人免費(fèi)“提供”給窮人，窮人對(duì)它們的需求本來(lái)就弱于富人，或者像環(huán)境這樣的公共品對(duì)他們來(lái)說(shuō)是“免費(fèi)的午餐”。
第二，農(nóng)民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社區(qū)的地方公共品，例如，社區(qū)安全、村規(guī)民約、糾紛仲裁、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪灌溉排水以及土地整治等。對(duì)于這類(lèi)公共品，傳統(tǒng)農(nóng)民在歷史上就很少依靠政府。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的基礎(chǔ)是所謂“五口百畝之家”，這樣的農(nóng)戶(hù)其實(shí)際生活水平很可能要超過(guò)當(dāng)今中國(guó)的許多農(nóng)戶(hù)，但這些農(nóng)戶(hù)沒(méi)有表現(xiàn)出對(duì)“政府”的強(qiáng)烈需求。事實(shí)是，在大部分歷史時(shí)期，中國(guó)實(shí)行的是所謂“皇權(quán)不下縣”制度，農(nóng)民通過(guò)社區(qū)代理人與皇權(quán)發(fā)生聯(lián)系。社區(qū)代理人相當(dāng)于現(xiàn)今西方國(guó)家在基層政治活動(dòng)中的“志愿者”。那個(gè)時(shí)代的縣政府也是一個(gè)很小的機(jī)構(gòu)。從沈從文的小說(shuō)里我們就看到，一個(gè)湘西的縣太爺沒(méi)有縣衙門(mén)，馬背就是自己的辦公室。
第三，對(duì)于一些收益或使用可排他的所謂“俱樂(lè)部”物品，例如教育、醫(yī)療，傳統(tǒng)農(nóng)民也有自己的解決辦法，而通常農(nóng)民會(huì)找到經(jīng)濟(jì)的付費(fèi)方式。只有在現(xiàn)代社會(huì)，這些公共品的交易才被顯著貨幣化，并往往被政府所壟斷，農(nóng)民不得不向政府或其機(jī)構(gòu)支付貨幣。
第四，有一些公共品在傳統(tǒng)社會(huì)并不是公共品，而主要是私人物品，例如對(duì)某些風(fēng)險(xiǎn)的回避，包括自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)等。到了現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)保障和災(zāi)害防范越來(lái)越具有了某種公共品的性質(zhì)，農(nóng)民不得不以社會(huì)化的方式來(lái)獲得它們。但在農(nóng)民收入水平還很低的情況下，農(nóng)民又不能從口袋里掏出很多錢(qián)來(lái)獲得它們。
還有一個(gè)事實(shí)必須指出，中國(guó)農(nóng)民對(duì)貨幣化的公共品的需求只能用他們的貨幣收入來(lái)支付，而不能用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局所統(tǒng)計(jì)的收入來(lái)支付。在農(nóng)民總收入中，發(fā)生在農(nóng)村的現(xiàn)金收入只占到其中的一半左右，大約每人每年2000元上下，相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民水平的五分之一。在大部分農(nóng)業(yè)縣和中西部貧困縣，農(nóng)民的現(xiàn)金收入更少。這樣一個(gè)收入水平的群體，對(duì)公共品需求（不是需要）的貨幣支付能力實(shí)在不會(huì)很高。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，滿(mǎn)足公共品需求的更好的選擇是公共品交易的內(nèi)部化，而不是高度貨幣化的社會(huì)性交易。
綜上所述，在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還很不發(fā)達(dá)的情況下，農(nóng)民并不需要由政府來(lái)供應(yīng)大量公共品；農(nóng)民有限的收入中的一小部分主要會(huì)用來(lái)購(gòu)買(mǎi)上述第三類(lèi)公共品。
現(xiàn)在再來(lái)分析鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)公共品的供給。
因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的缺陷，我們也很難估計(jì)我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的公共品的供給規(guī)模。但是，大體上我們可以用縣以下政府（包括縣政府，但不包括城市中的區(qū)政府）的實(shí)際支出總額作為鄉(xiāng)村公共品的實(shí)際供應(yīng)規(guī)模。支出總額應(yīng)包括預(yù)算內(nèi)支出、預(yù)算外支出，還應(yīng)包括違規(guī)的自收自支支出，其中后一部分相當(dāng)難估計(jì)。根據(jù)一些相關(guān)數(shù)據(jù)的保守估算，這個(gè)數(shù)字在5000億元左右。5000億元的農(nóng)村公共品供給規(guī)模，相當(dāng)于農(nóng)民要拿在農(nóng)村獲得的大約15000億元現(xiàn)金收入（不包括打工收入）的1/3。換句話(huà)說(shuō)，如果這個(gè)公共品的總量全部要農(nóng)民埋單，那么，意味著一個(gè)農(nóng)民在農(nóng)村每獲得100元的現(xiàn)金收入就要拿出33元來(lái)支付公共品。這樣一個(gè)比例大大超過(guò)城市居民的平均納稅水平，更不用說(shuō)具有相當(dāng)于農(nóng)民收入水平的城市居民根本不納稅。當(dāng)然，農(nóng)民拿不出這個(gè)錢(qián)，于是，就有了高層政府的轉(zhuǎn)移支付，也就有了數(shù)千億元的鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債。③
現(xiàn)在我們清楚一些了，縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)的要害是我們強(qiáng)加給農(nóng)民一個(gè)大規(guī)模的公共品的供應(yīng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)民的支付能力。更重要的是，我們這個(gè)公共品供應(yīng)效率十分低下。真正使農(nóng)民受惠的主要是政府的教育支出和部分財(cái)政支農(nóng)支出（也被大量挪用）。大量鄉(xiāng)村公共部門(mén)只是為收費(fèi)而存在，并沒(méi)有給農(nóng)民帶來(lái)公共品的享受。④
三、我們需要建立什么樣的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)
有了上面的分析，解決問(wèn)題的辦法也就比較清楚了。我們的目標(biāo)應(yīng)該是建立一個(gè)公共品供需平衡的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然我們無(wú)法說(shuō)清楚這個(gè)平衡點(diǎn)的具體數(shù)值，但指出這樣一個(gè)根本原則是有把握的：在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村公共品的供應(yīng)必須要依靠鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉(xiāng)村社會(huì)的高度自治。在上述四類(lèi)公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費(fèi)供應(yīng)。農(nóng)民只對(duì)一些具有俱樂(lè)部性質(zhì)的公共品支付貨幣。
按照這個(gè)基本思路來(lái)建立鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，以下幾點(diǎn)非常重要：
第一，不僅要實(shí)行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。沒(méi)有自治，就無(wú)法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級(jí)社區(qū)走向衰落的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)社區(qū)將是農(nóng)民進(jìn)行公共品交易的基本平臺(tái)，如果自治停留在村一級(jí)，其意義會(huì)大打折扣。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是完全錯(cuò)誤的。公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗(yàn)所否定，我們不能走回頭路。從政治學(xué)規(guī)律看，除非某項(xiàng)公共職能具有高度的專(zhuān)業(yè)化性質(zhì)，否則實(shí)行派出制會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的官僚主義弊端。⑤如果一個(gè)社區(qū)需要綜合的權(quán)威機(jī)構(gòu)，那么，這個(gè)機(jī)構(gòu)就必須通過(guò)民主的方式來(lái)產(chǎn)生。我國(guó)不少地方已經(jīng)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)民主選舉，產(chǎn)生了積極結(jié)果。在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)自治政府的行政經(jīng)費(fèi)要由上級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付解決。
第二，大力推動(dòng)鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展，開(kāi)拓農(nóng)村公共事務(wù)方面志愿者活動(dòng)的空間。大量的公共事務(wù)在民間組織那里也可以得到處理。民間組織不需要農(nóng)民納稅；其領(lǐng)導(dǎo)職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動(dòng)越是廣泛深入，政府活動(dòng)的成本就越是減少。
第三，要壓縮乃至取消現(xiàn)有的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)這個(gè)層次，代之以農(nóng)民自愿組成的各種專(zhuān)業(yè)合作社。為此，首先要下決心改革土地制度，讓土地管理納入法制化的軌道。這個(gè)辦法將大大縮小鄉(xiāng)村干部的事權(quán)范圍，有利于精簡(jiǎn)公務(wù)人員的數(shù)量，還將減少鄉(xiāng)村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務(wù)活動(dòng)。其次還要逐步將現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)通過(guò)改制轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜平?jīng)濟(jì)或其他形式的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，從根本上解決鄉(xiāng)村干部集經(jīng)濟(jì)控制權(quán)和公共管理權(quán)于一身的弊端。
第四，廣泛實(shí)行委托服務(wù)制，大量減少縣級(jí)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)所設(shè)立的垂直控制、上下對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，把縣政府服務(wù)農(nóng)業(yè)的公共活動(dòng)通過(guò)委托的辦法交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府和民間組織辦理。例如，縣計(jì)劃生育委員會(huì)直接委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府或某民間機(jī)構(gòu)（例如某醫(yī)院）辦理計(jì)劃生育事務(wù)，同時(shí)將經(jīng)費(fèi)劃撥給承辦機(jī)構(gòu)。⑥現(xiàn)在的所謂“七站八所”的上級(jí)單位大多可以用這個(gè)辦法實(shí)現(xiàn)自己的工作目標(biāo)，而不必設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)。如果縣級(jí)機(jī)構(gòu)沒(méi)有經(jīng)費(fèi)給農(nóng)民提供服務(wù)，寧可撤銷(xiāo)也不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)用收費(fèi)的辦法養(yǎng)活自己。
第五，現(xiàn)在的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)如果不承擔(dān)公共服務(wù)職能，就將其完全推向市場(chǎng)。政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣一類(lèi)的經(jīng)費(fèi)可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?zhuān)用支付券”發(fā)給農(nóng)民，由農(nóng)民在市場(chǎng)上用這種“準(zhǔn)貨幣”購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，促成有關(guān)組織的競(jìng)爭(zhēng)。接受“專(zhuān)用支付券”的組織可以向發(fā)行者（政府機(jī)構(gòu)）兌換貨幣。
通過(guò)上述改革，一定會(huì)形成一個(gè)全新的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。建立這樣一種結(jié)構(gòu)在技術(shù)上并不困難，關(guān)鍵是政府的見(jiàn)識(shí)與行動(dòng)魄力如何。從我的調(diào)查看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革成敗的關(guān)鍵在縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。改革不僅會(huì)觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的利益，更會(huì)觸及縣一級(jí)干部的利
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