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關(guān)于政府對業(yè)主大會指導與業(yè)主委員會備案的法規(guī)完善的分析
一、案件判例的主要情況
南京市某住宅小區(qū)，由住宅與非住宅兩類物業(yè)組成。2002年12月，該小區(qū)準備成立業(yè)主大會及業(yè)主委員會。在區(qū)房管局的指導下，成立了由當?shù)厣鐓^(qū)、派出所、建設單位、物業(yè)公司、業(yè)主等代表組成的籌委會。2004年8月，該小區(qū)又出現(xiàn)自愿報名的形式，成立了一個由住宅部分業(yè)主代表組成的籌備組。2004年9月，該籌備組組織選舉產(chǎn)生了業(yè)主委員會，并通過大會議事規(guī)則、業(yè)主公約。2004年10月，該業(yè)主委員會向區(qū)房管局申請備案，并提交物業(yè)基本情況、籌備工作報告、公告、會議紀要、大會會議記錄、業(yè)主委員會委員、大會議事規(guī)則、業(yè)主公約等備案材料。
該小區(qū)持不同意見的87位業(yè)主得知情況后，隨即署名向區(qū)房管局反映該小區(qū)有兩個籌備組，以及業(yè)主委員會選舉中部分業(yè)主操縱的違規(guī)問題。區(qū)房管局對87位的業(yè)主簽名投訴，要求業(yè)主代表一個月時間內(nèi)，提供87位業(yè)主產(chǎn)權(quán)證、售房合同等相關(guān)證明材料。但業(yè)主代表只提供了其中4位業(yè)主的證明材料。為此，區(qū)房管局對87位投訴未作出明確的答復，于2004年11月，對業(yè)主委員會予以備案，并出具了刻章證明。
2004年11月，該小區(qū)87名業(yè)主，以區(qū)房管局行政不作為，未能履行監(jiān)管職能，導致小區(qū)業(yè)主委員會在未獲得超過三分之二的法定票數(shù)的情況下備案成立，業(yè)主委員會影響自己權(quán)益，訴請法院判令區(qū)房管局撤銷非法業(yè)主委員會，并重新進行選舉，向區(qū)人民法院提起行政訴訟。
區(qū)房管局應訴認為：國務院《物業(yè)管理條例》作出“業(yè)主委員會自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門備案”的規(guī)定之后，《江蘇省物業(yè)管理條例》進行了修訂，將原規(guī)定“登記確認”修改為“備案”；而且明確規(guī)定“對依法成立的業(yè)主委員會，物業(yè)管理行政主管部門應當在備案后出具相關(guān)證明文件并予以公布。依法成立的業(yè)主委員會，以其選舉產(chǎn)生之日為成立日期”。業(yè)主委員會是基于業(yè)主團體的自治意思自行設立的，行政主管部門的備案行為并不影響業(yè)主委員會的成立，對業(yè)主委員會的法律地位和權(quán)利義務不產(chǎn)生任何影響。業(yè)主委員會的備案是告知性備案，不屬于人民法院行政訴訟行政訴訟的受案范圍。作為行政機關(guān)，沒有法律授權(quán)的，不能對民事行為進行干預，對業(yè)主成立業(yè)主委員會的行為只能進行指導，只對業(yè)主委員會成立過程的材料進行形式審查，對其真實性無進一步實質(zhì)審查的義務。如部分業(yè)主認為自己的選舉權(quán)和被選舉權(quán)受到侵害，可以依照規(guī)定召開業(yè)主大會臨時會議，進行改選或修改，維護自己的合法權(quán)益。
業(yè)主委員會應訴認為：業(yè)主委員會向行政主管部門備案屬于告知性備案，不具有行政確認的效力，不屬于行政確認，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。在第二次籌備組組成前，開發(fā)商棄權(quán)，包括其他一些業(yè)主不參加籌備組，也未自薦成為業(yè)主委員會候選人，放棄了自己的權(quán)利行使，不應是業(yè)主委員會的過錯，物業(yè)清冊和業(yè)主清冊沒有提交法庭，不能理論上推論或斷定業(yè)主委員會違法。
區(qū)人民法院判決認定：
1、小區(qū)系由住宅和非住宅兩類物業(yè)組成的一個物業(yè)管理區(qū)域。根據(jù)國務院《物業(yè)管理條例》第十六條第一款“業(yè)主委員會應當自選舉產(chǎn)生之日起30內(nèi)，向所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門備案”的規(guī)定；《江蘇省物業(yè)管理條例》第十二條“對依法成立的業(yè)主委員會，物業(yè)管理行政主管部門應當在備案后出具相關(guān)證明文件并予以公布。依法成立的業(yè)主委員會，以其選舉產(chǎn)生之日為成立日期”《南京市業(yè)主大會導則》第十五條第（一）項、第（三）項“業(yè)主委員會自所在區(qū)物業(yè)管理行政主管同意備案之日起正式履行職責。”“所在區(qū)物業(yè)管理行政主管同意備案后出具蓋有主管部門印章的《××*業(yè)主委員會備案登記表》及《刻章證明》”的規(guī)定，物業(yè)管理行政主管部門對業(yè)主委員會的備案不同于一般的告知性備案。告知性備案對外不產(chǎn)生法律效力；業(yè)主委員會憑備案登記表及刻章證明，可以到公安部門辦理刻制印章，并得以正式履行職責。因此，備案行為實際是物業(yè)管理行政主管部門對業(yè)主委員會依法成立、具備主體資格等一系列事實的確認，這種備案行為屬于行政確認。根據(jù)建設部《業(yè)主大會規(guī)程》、南京房管局《南京市業(yè)主大會導則》“業(yè)主委員會自備案之日正式履行職責，業(yè)主委員會履行職責所產(chǎn)生的民事責任由全體業(yè)主承擔，業(yè)主委員會履行職責所作出的決定對全體業(yè)主具有約束力”的意見。區(qū)房管局的備案行為對業(yè)主的權(quán)利義務產(chǎn)生了實際影響，對業(yè)主具有了法律上的利害關(guān)系。
2、區(qū)房管局應通過對業(yè)主委員會提交的備案材料審查，能夠?qū)I(yè)主大會的成立、業(yè)主委員會的選舉、業(yè)主公約及業(yè)主大會議事規(guī)則的通過情況實施有效監(jiān)督，以保護全體業(yè)主的共同利益�；谛姓逝c行政實際（人力、物力的限制）的考慮，對業(yè)主委員會提交的備案材料的審查義務應限于形式審查，形式審查應包括備案材料是否齊全，是否符合法定要求，備案材料本身所反映的內(nèi)容是否符合法律規(guī)定。
3、確認業(yè)主身份和投票權(quán)數(shù)是籌備組應當履行的法定職責，也是區(qū)房管局備案時應當審查的關(guān)鍵材料。只有審查了這兩份材料，才能確認業(yè)主大會召開、業(yè)主委員會的選舉、業(yè)主公約及業(yè)主大會議事規(guī)則在形式上的合法性。
4、備案行為屬于依申請的行政行為。業(yè)主委員會備案申請書屬于必備材料，業(yè)主委員會的申請書在形式上欠缺和不符合法定要求，如“決定對簽名參加業(yè)主委員會投票選舉的業(yè)主，視為為參加參加業(yè)主大會并贊成《業(yè)主大會議事規(guī)則》、《業(yè)主公約》”的內(nèi)容，限制了業(yè)主的建議權(quán)和表決權(quán)，且籌備組成員均為住宅業(yè)主代表，不符合《南京市業(yè)主大會規(guī)程》“籌備組由業(yè)主代表、建設單位、物業(yè)管理企業(yè)代表組成”的要求。
綜上，區(qū)房管局在對業(yè)主委員會提交的備案材料進行審查時，未盡到形式審查的的義務，在業(yè)主委員會提交的備案材料形式上不符合法定要件的情況下，即予以備案的行為，缺乏事實依據(jù)，依法應予以撤消。
判決撤消區(qū)房管局對業(yè)主委員會的備案登記行為。
區(qū)房管局、業(yè)主委員會不服判決，依法向市中級人民法院提起上訴。
市中級人民法院2008年8月終審判決認定：
1、原審判決認定事實清楚，證據(jù)充分。區(qū)房管局具有依法對轄區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理活動進行監(jiān)督的法定職責，應當對于報請備案的系列文件所反映出的業(yè)主委員會成立情況進行審核，僅憑報請備案的相關(guān)名目文件即可備案，將使法條表述的“依法成立”缺失審核主體，備案流于形式，可能導致對涉及廣大業(yè)主切身利益的業(yè)主委員會成立過程缺乏足夠的控制和監(jiān)督。
2、區(qū)房管局對業(yè)主委員會予以備案后出具的相關(guān)文件證明并予公布，即確認了業(yè)主委員會依法成立，這一行為對公眾產(chǎn)生了法律影響，當然影響上訴人的權(quán)益。區(qū)房管局的行政備案應為可訴的具體行政行為。原法院受理并對備案行為進行司法審查是正確的。認為備案屬于告知性備案，不屬于行政確認，備案不影響業(yè)主委員會的成立，對上訴人權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍的主張，缺乏事實和法律依據(jù)，不予支持。
3、根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五條、國務院《物業(yè)管理條例》第六條、第十條、第十二條的規(guī)定，業(yè)主大會選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會是否依法成立，必須基于是否取得法律規(guī)定的票數(shù)，而投票權(quán)數(shù)是認定票數(shù)的基礎，區(qū)房管局只有在對業(yè)主身份和投票權(quán)數(shù)確認的相關(guān)材料進行審查的前提下，才能確認業(yè)主大會召開、業(yè)主委員會選舉、業(yè)主公約及業(yè)主大會議事規(guī)則在形式上的合法，區(qū)房管局認為只對提供的材料進行形式審查，對其真實性無進一步實質(zhì)審查的義務，缺乏事實和法律依據(jù)，不予支持。
原審法院判決認定事實清楚，審判程序合法，應予維持。
駁回上訴，維持原判。
二、現(xiàn)行法規(guī)凸現(xiàn)的缺陷
此案的判決，不由的使人想起2003年11月20日，北京市海淀區(qū)人民法院確認海淀區(qū)房管局對中海雅園管委會換屆選舉中，對郵件快遞提交的備案申請書、管委會章程、管委會委員名單及基本情況、產(chǎn)權(quán)人大會或產(chǎn)權(quán)人代表大會決議等材料（期間區(qū)房管局同樣也收到了該區(qū)關(guān)于管委會換屆選舉侵害廣大業(yè)主權(quán)益的舉報），未依照職權(quán)給予書面答復（房管局口頭告知材料不合要求），未依照規(guī)定盡其指導、監(jiān)督的職責，不予備案的行政行為，是不履行備案職責的違法行為。
為期跨度時間不長的兩起判例，事件類同，法院同樣主要依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》，作出的卻是不同結(jié)果的判決。是法院裁量權(quán)顯失公平？還是我們依法行政的物業(yè)管理法規(guī)出現(xiàn)缺陷？
我國的物業(yè)管理目前依然處于發(fā)展的初級階段。物業(yè)管理活動中最主要的市場主體——業(yè)主大會制度建立和業(yè)主委員會規(guī)范，一直是工作中的難點。應當說，兩案法院對政府主管部門在業(yè)主委員會備案問題上的不同判決，一方面對業(yè)主如何正確理解依法維護自身權(quán)益，糾正“自治維權(quán)”的偏激認識和行為，有著積極的意義；另一方面對政府行政主管部門如何在業(yè)主維護自己財產(chǎn)的“私權(quán)”領域“有所為，有所不為”，為我們理解法律、法規(guī)的內(nèi)涵，把握行政指導的準則，提高依法行政的素養(yǎng)，正確履行依法行政實踐，化解物業(yè)管理活動中的矛盾，構(gòu)建和諧社會提供了教訓和借鑒；同時，案例的判決，也凸現(xiàn)了現(xiàn)行物業(yè)管理法規(guī)的缺陷：
一、向政府主管部門行政備案的主體，應是業(yè)主大會，還是業(yè)主委員會？
國務院《物業(yè)管理條例》第八條規(guī)定：“物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主組成業(yè)主大會。業(yè)主大會應當代表和維護物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主在物業(yè)管理活動中的合法權(quán)益�！�
該條表述，可以理解為業(yè)主大會是法規(guī)規(guī)定的，物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主組成的，非法人的，非組織的，代表和維護物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主在物業(yè)管理活動中的合法權(quán)益的一種“形式”。業(yè)主大會是業(yè)主物業(yè)管理中活動中，維護自身合法權(quán)益的最高管理團體，業(yè)主大會議事規(guī)則、業(yè)主公約等涉及全體業(yè)主利益的事宜，均是業(yè)主大會審議作出決定和承擔責任，業(yè)主委員會只是執(zhí)行機構(gòu)。而條例規(guī)定向政府主管部門備案的主體卻是業(yè)主委員會，而非業(yè)主大會。
首先，個體與群體間沖突，始終是物業(yè)管理活動中的主要矛盾。我國目前只有企事業(yè)單位依法登記的，是沒有執(zhí)行機構(gòu)進行登記的。對執(zhí)行機構(gòu)業(yè)主委員會備案，往往容易由于業(yè)主委員會少部分人員的行為缺乏規(guī)范，“左右”業(yè)主大會的“結(jié)果”，不僅業(yè)主真正行使權(quán)利義務的大會容易流于“形式”，還要“全體業(yè)主承擔民事責任”？備案主體不清，體現(xiàn)了法律主體責任不清，如此只會矛盾不止！
其次，空置房或在建房屋的建設單位是否是真正意義上的房屋的所有權(quán)人缺乏界定。物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主組成業(yè)主大會。業(yè)主是房屋的所有權(quán)人。那么空置房或在建房屋的建設單位是否是業(yè)主？其權(quán)利和義務在業(yè)主大會如何體現(xiàn)？備案是否包括作為業(yè)主的建設單位？實踐中，相當?shù)淖≌瑯I(yè)主認為建設單位不是業(yè)主，或是“準業(yè)主”，因此在投票權(quán)計算、配套設施的產(chǎn)權(quán)歸屬等方面產(chǎn)生矛盾，引發(fā)在成立業(yè)主大會，產(chǎn)生業(yè)主委員會，“維權(quán)”排斥建設單位等非住宅“大業(yè)主”參加。
二、業(yè)主委員會備案是事后查考，還是事前行政確認？
國務院《物業(yè)管理條例》第十六條規(guī)定：“業(yè)主委員會應當自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門備案�！�
條例釋義對此的解釋是：“業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)，一經(jīng)業(yè)主大會會議選舉產(chǎn)生，就在業(yè)主大會議事規(guī)則規(guī)定的任期內(nèi)履行相關(guān)職責......業(yè)主委員會成立后應當向物業(yè)所在地的區(qū)縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門備案，以便政府行政主管部門對業(yè)主委員會的情況進行必要的了解和掌握�！薄氨緱l例明確業(yè)主委員會的實行備案制度，區(qū)別于審批制度�！�
對什么是行政備案，《辭源》、《辭�！窡o從查考，查閱《現(xiàn)代詞典》獲得的解釋“是向主管機關(guān)報告事由存案以備查考�！�
因此，我們可以認為，備案是事后查考。對業(yè)主委員會不實質(zhì)性審查、不登記、不審批，是條例規(guī)定備案的基本精神。
而行政確認，是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實進行甄別，給予確定、認定、證明（或否定），并予以宣告的行政處理。行政確認具有主體是行政主體，確認的內(nèi)容是行政相對人的法律地位和權(quán)利、義務的確定，是一種確認處理，是要式行政處理，具有羈束處理、確認后發(fā)生法律效力等特點。其具體形式又可分為確定、認定、證明、登記、鑒證。內(nèi)容分為法律事實和法律關(guān)系。分類上又分為依申請的確認和依職權(quán)的確認，對身份對能力的確認和對事實的確認，各專業(yè)領域的行政確認等。行政確認制度有利于預防各種糾紛的發(fā)生，可以為國家行政管理和法院審判活動提供準確、客觀的處理依據(jù)。
行政備案與行政確認是不同的概念及做法。業(yè)主委員會備案是“以備查考”，還是在事后備案的審查“發(fā)現(xiàn)問題”，再行“解決問題”？南京兩級人民法院的判決，都堅持政府主管部門對業(yè)主委員會的備案，不是一般性的備案，是行政確認行為。其主要依據(jù)是因為主管部門給予出具的相關(guān)文件證明并予公布，即確認了業(yè)主委員會依法成立，憑備案登記表及刻章證明，可以到公安部門辦理刻制印章，并得以正式履行職責，這一行為對公眾產(chǎn)生了法律影響，影響上訴人的權(quán)益，當然屬于依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》，法院受理的范圍。
我國《民辦非企業(yè)單位印章管理規(guī)定》（2000年1月19日民政部、公安部令第20號發(fā)布）規(guī)定：“民辦非企業(yè)單位刻制印章須在取得登記證書后向登記管理機關(guān)提出書面申請及印章式樣，經(jīng)批準后持登記管理機關(guān)開具的同意刻制印章介紹信及登記證書到所在地縣、市（區(qū)）以上公安機關(guān)辦理準刻手續(xù)后，方可刻制�！蔽覈F(xiàn)行的法律法規(guī)，均未規(guī)定業(yè)主委員會向政府申請備案或登記，政府也“無法可依”對業(yè)主委員會的申請的備案進行確認登記，更無政府主管部門對業(yè)主委員會登記發(fā)證的規(guī)定。“對業(yè)主委員會情況進行必要的了解和掌握”的行使備案權(quán)利的主管部門，為業(yè)主委員會不出具備案證明并公布，如何解決刻章之需和讓公眾知曉業(yè)主委員會成立？對業(yè)主委員會的備案，是否名為“備案”，行“確認登記”“賦予權(quán)力”為實？
三、業(yè)主委員會的權(quán)力是由選舉產(chǎn)生而履行，還是依政府職權(quán)備案（登記確認）產(chǎn)生而履行？
國務院《物業(yè)管理條例》釋義對業(yè)主委員會的履行職責解釋是：“業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)，一經(jīng)業(yè)主大會會議選舉產(chǎn)生，就在業(yè)主大會議事規(guī)則規(guī)定的任期內(nèi)履行相關(guān)職責......”同時又解釋“一些地方規(guī)定業(yè)主委員會實行登記審核......但在實踐中存在許多問題：首先，政府房地產(chǎn)行政主管部門缺少足夠的精力和時間對業(yè)主委員會進行實質(zhì)性的審核，難以起到登記的效果；其次，登記審核容易造成政府對業(yè)主委員會的成立與運作進行一些不正當?shù)母深A，而且業(yè)主委員會是業(yè)主自律的一種形式，政府不宜干預過多，介入太深。政府的作用主要應該體現(xiàn)在指導、幫助、協(xié)調(diào)、監(jiān)督業(yè)主委員會的成立及運作上以保證業(yè)主委員會真正代表全體業(yè)主的利益�！�
在我國，行政登記是行政主管機關(guān)依當事人申請，對當事人之間的民事法律關(guān)系狀態(tài)加以記載，予以認可和證明的一種行政行為。登記哪些內(nèi)容似乎更多的體現(xiàn)是政府“賦權(quán)”的性質(zhì)，未經(jīng)登記可能會有某些不利后果。
而世界上一些英美法系國家和地區(qū)，對于民商事采取是任意性登記，登記只是指從事活動的前提，而并非從事活動的必備要件。其中法律雖然不將登記作為主體資格或能力取得的邏輯前提，但非經(jīng)登記，其從事的活動沒有對抗第三人的效力，政府進行登記實際上是對公民天賦權(quán)利的一種確認，而不是“賦權(quán)”。例如美國的法律觀念和制度，認為“私權(quán)”領域（如商品買賣等）是每一個公民天賦的或法定的權(quán)利，無需任何行政部門再以登記加以確認和限制，政府只是對其選擇予以認可和規(guī)范而已。澳大利亞、新西蘭等英美法系的國家也多有類似規(guī)定。這些國家實行民商事登記，更多的體現(xiàn)是一種“事后備案”性質(zhì)。登記機關(guān)的行為更多的是體現(xiàn)政府的服務責任與行為，而不是行政權(quán)力的行使。
在法律上，英美法系與大陸法系在法的淵源、法典編纂、適用法律的技術(shù)、法的分類、訴訟程序和判決程式等方面均有不同的特點。
現(xiàn)代物業(yè)管理源于英美，發(fā)展也不過百余年。我國的物業(yè)管理是隨著對外改革開放和住房制度的不斷深入，作為“舶來品”發(fā)展起來的，在先行的法規(guī)政策規(guī)范與實務上，也較多的受英美法系的影響；而我國卻是一個較多受大陸法系影響的國家，南京兩級人民法院堅持對業(yè)主委員會備案登記即“賦權(quán)”的判定思想，已充分說明這一點。物業(yè)管理法規(guī)立法思想與法院的判決差異，我們是否存在在“引進”與“消化”結(jié)合上，忽略了不同法系思想在與我國物業(yè)管理實踐相結(jié)合的國情“沖突”？
如果我們借鑒英美法系國家關(guān)于“天賦權(quán)利”的觀點，我們對業(yè)主委員會權(quán)利的產(chǎn)生與履行，以及對其備案的行政觀念可以認為，對于業(yè)主大會或業(yè)主委員會的行政備案（登記）行為，不創(chuàng)設新的權(quán)利義務關(guān)系。行政備案（登記），是不以自己意志決定當事人是否享有某一權(quán)利，或是否應負擔某一義務。當事人之間民事實體權(quán)利義務的變動，取決于當事人本身的法律行為，而非取決于備案（登記）。行政備案（登記）的法律后果，在于推定了其所登記的民事法律關(guān)系的合法性，起籍簿記載和公示對抗第三人的效力，例如防止同一物業(yè)管理區(qū)域出現(xiàn)兩個以上個業(yè)主大會和業(yè)主委員會等。
我們還可以進一步認為，物業(yè)管理行政主管部門對業(yè)主大會或業(yè)主委員會依申請行使登記行為時，完全不享有自由裁量權(quán)，假如我們認為業(yè)主有維護自己合法權(quán)益的法定權(quán)利，那么我們對業(yè)主大會或業(yè)主委員會進行備案（登記），也只應依法負形式審查義務，審查登記與否，并不影響業(yè)主自身“自治”維護權(quán)益。
四、政府行政對成立業(yè)主大會的指導，是助成性指導，還是規(guī)制性指導？
國務院《物業(yè)管理條例》第十條規(guī)定：“同一個物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主，應當在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門的指導下成立業(yè)主大會，并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會�！钡诙畻l又規(guī)定：“……在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，業(yè)主大會、業(yè)主委員會應當積極配合相關(guān)居民委員會依法履行自治管理職責，支持居民委員會開展工作，并接受其指導和監(jiān)督。”
條例對業(yè)主大會的指導規(guī)定，一是所在地的區(qū)（縣）人民政府房地產(chǎn)行政主管部門，二是居民委員會。物業(yè)管理行政主管部門作出政府對業(yè)主大會指導的規(guī)定，主要是基于物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)物業(yè)構(gòu)成、權(quán)屬及使用上不可分離的共同關(guān)系而產(chǎn)生。居民委員會對業(yè)主大會的指導，源于《中華人民共和國憲法》第一百一十一條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織�！薄吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》第二條規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”居民委員會具有辦理本居住地區(qū)居民的公共事務和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護社會治安、協(xié)助人民政府或者它的派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作、向人民政府或者它的派出機關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議等任務。我國多數(shù)生活在物業(yè)管理區(qū)域的業(yè)主，同時也是城市居住地居民中的一員。業(yè)主大會同樣要接受居民委員會的指導。
行政指導，是自20世紀中葉以來，隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟實踐和理論的不斷發(fā)展和政府角色的逐步演化，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的行政實踐中，對傳統(tǒng)依法行政起著補充和替代、輔導和促進、協(xié)調(diào)和疏通、預防和抑制等積極作用。
因此，世界上一些國家的行政機關(guān)和行政公務人員，在行政管理活動中逐漸自覺主動地采用了這種比較柔軟靈活、不具有強制性的行政措施，并顯現(xiàn)出特殊的功用性、可行性和實效性。
我國隨著經(jīng)濟發(fā)展和法制建設的不斷完善，為了適應復雜多變的經(jīng)濟和社會生活需要，行政主體在其管轄權(quán)限內(nèi)，依據(jù)國家的法律或政策、發(fā)布有關(guān)官方信息等非強制性手段，在行政相對人的同意或者協(xié)助下，同樣達到實現(xiàn)一定行政行為的目的。反映了我國對市場經(jīng)濟條件下行政管理方式的一種理性選擇，也是對行政法治的一種補充和配合，是協(xié)調(diào)政府與公眾關(guān)系的有效手段。
行政指導，是行政機關(guān)在其職能、職責或管轄事務范圍內(nèi)，為適應復雜多樣化的經(jīng)濟和社會管理需要，適時靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的方法，以謀求行政相對人同意或協(xié)力，以有效地實現(xiàn)一定行政目的之行為。行政指導行為具有非強制性、示范引導性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇接受性等特征，它既不同于設立規(guī)范的行政立法行為，也不同于具有強制力的行政執(zhí)法行為，又區(qū)別于直接產(chǎn)生法律效果的行政契約行為，它與這些行為共同構(gòu)成行政機關(guān)的行為方式體系，相輔相成、相互配合、各有所長地調(diào)整社會生活，從而更有效地實現(xiàn)行政目標。
三、政府行政法治共性的基本內(nèi)涵
第一、法律至上。法律是公意的體現(xiàn)，法律至上，就是公意至上，都必須以憲法為根本的活動準則，都必須具有法律依據(jù)，不違反法律精神，必須尊重公民個人的權(quán)利和自由。
第二、私法自治，契約自由。是指民事主體在不違反國家強制性和公序良俗的前提下，根據(jù)其內(nèi)心意思自由地決定決定民事法律關(guān)系的形式和內(nèi)容，國家對此種民事行為法律關(guān)系只能消極地予以確認，而不得積極地予以干涉和限制。在法治領域中，存在著行使公法與私法之分，在私權(quán)領域，應堅持“法無規(guī)定即自由”，在公權(quán)領域，應堅持“法無規(guī)定即禁止”。在現(xiàn)實生活中，私的領域大量存在。在公民權(quán)利領域?qū)嵭袩o罪推定的原則，即只要法律不禁止，公民就可以為。因此，任何人都有權(quán)做法律所不禁止的事情，當然還要受尊重公序良俗原則的支配。國家權(quán)力的存在與運作意在實現(xiàn)公意、公益。國家能否在私的領域退出和以私的身份參與私法領域的活動，已成為法治的一個標志。
尤其要把民事行為與政府的行政行為分開，避免把維護政治秩序、實現(xiàn)政治生活的某種價值觀的政治社會觀帶入到私權(quán)領域，而應當尊重相對人的意思表示，沒有相對人的意思表示，沒有相對人的自愿表示，當然也就沒有政府與相對人之間的契約關(guān)系的存在。
第三，依法行政。我國80的法律都有賴于行政機關(guān)執(zhí)行，權(quán)力相對集中，行政自由裁量權(quán)大量存在等，行政權(quán)利又是最具侵犯性的權(quán)利。行政行為可以分為具體行政行為和抽象行政行為。首先，依法行政不僅要求行政機關(guān)根據(jù)法律和法律的授權(quán)制定行政規(guī)范，還要求行政機關(guān)作出具體行政行為時必須依據(jù)法律。不僅包括程序法，而且包括實體法。凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項，則只能由法律法律規(guī)定；或必須在法律明確授權(quán)的情況下，行政機關(guān)才有權(quán)在其所制定的行政規(guī)范中作出規(guī)定，越權(quán)無效。其次，職權(quán)法定，權(quán)責統(tǒng)一。行政機關(guān)只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動。非經(jīng)法律授權(quán)，不能具有并行使某項職權(quán)。同時行政機關(guān)的權(quán)利是職權(quán)，具有不得放棄和正確行使的性質(zhì)，放棄權(quán)利，就是不履行義務，就是失職。
4、司法獨立公正。是指司法機關(guān)獨占司法權(quán)和獨立行使司法權(quán)，不受立法、行政和其他社會力量的非法干涉。行政行為必須接受法院的司法審查。司法是社會沖突的最后裁判，司法必須公正，司法公正的前提條件是司法獨立。使司法處于超然社會的地位，沒有司法獨立，就沒有司法公正。
從我國行政法治建設的內(nèi)涵有助于我們理解：政府主管部門對業(yè)主大會、業(yè)主委員會的指導是一種非強制性的行政行為，不具有服從的任意性。對業(yè)主大會、業(yè)主委員會的指導屬于助成性指導的具體行政行為，助成性行政指導是指以幫助和促進相對人自身利益或事業(yè)的發(fā)展為目的，即為相對人出主意的行政指導，故又稱為出注意的行政指導。無論在原則還是在實踐中，業(yè)主是否服從，都是任意的，僅限于原則而言，但又不是一般的行政行為，它是一種行政事實行為。
三、對建立和完善法律法規(guī)的思考
1、亟待《物權(quán)法》的頒布實施，修正現(xiàn)行物業(yè)管理法規(guī)的相關(guān)條款。明確業(yè)主大會的備案（登記）主體，明確其法律地位。
2、“無責任即無行政”。法規(guī)應明確業(yè)主委員會備案的實質(zhì)界定，并設定行政主體對其備案（登記）法定形式要件、程序等客觀行為模式和標準，防止行政公務過錯。從物業(yè)管理實踐看，首次業(yè)主大會成立及產(chǎn)生業(yè)主委員會，可以規(guī)定為政府進行法定形式的行政確認登記發(fā)證，以后業(yè)主大會、業(yè)主委員會的換屆選舉等采取備案制。這樣做的目的，在于幫助業(yè)主在首次業(yè)主大會成立中規(guī)范行為，增強實現(xiàn)自我管理、自我約束的權(quán)利與義務責任奠定基礎。
3、明確政府主管部門對首次業(yè)主大會的指導。建立細致且程序化、制度化、公開化、專業(yè)化指導意見和參考文本，包括物業(yè)管理區(qū)域劃分確定（包含共用、共有設施設備）、業(yè)主大會籌備組成立、籌備內(nèi)容、業(yè)主身份確認、投票單位計算、業(yè)主委員會選舉規(guī)則、大會議事形式、業(yè)主大會議事規(guī)則、業(yè)主公約、各種票樣、備案（登記）表、信息發(fā)布、告示、建議、勸告等。
4、建立物業(yè)管理活動中矛盾的協(xié)調(diào)機制�？梢越M織建立一種咨詢性、調(diào)研性、獨立性和非權(quán)力性的合議制組織，由街道辦事處、社區(qū)居委會、派出所、專家和有關(guān)利害關(guān)系人等組成。主要通過調(diào)查、審議等，協(xié)調(diào)物業(yè)管理行政管理部門與相對人的分歧、矛盾，通過平等對話、相互溝通，改善關(guān)系，化解矛盾。消除物業(yè)管理活動中政府和業(yè)主、企業(yè)之間的行政摩擦，降低政府行為的成本，提高政府行為的效率。
5、建立行政指導的救濟制度。擴大行政救濟途徑，充實和完善救濟程序，抑制違法的行政指導，保護業(yè)主的合法權(quán)益。對業(yè)主大會、業(yè)主委員會事實上具有強制力的行政指導，都可以視為行政部門的具體行政行為，業(yè)主可以依法提起行政訴訟，如行政指導導致其權(quán)益受損、還應有權(quán)依法申請國家賠償。
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